民航局2017年法治政府建设工作情况

（2018年）

2017年，民航局贯彻落实党中央全面推进依法治国战略部署，明确2017年度重点工作，稳步推进各项工作。

　　一、切实转变职能，坚持真情服务

（一）理顺机构职能

完成对《民航局、地区管理局及其安全监督管理局行业管理职责分工表》的第2次全面修订，进一步加强完善一线监管机构，提高行政管理效能和服务质量。

持续推进民用机场公安机构管理体制改革工作，平稳完成13个省（区、市）机场公安移交地方工作。

（二）进一步简政放权

取消民用航空器权利登记审批事项，改为政府提供的公共服务，清理3项工商登记前置审批事项，落实取消25项职业资格。开展行政事业性收费清理，取消民用航空器国籍、权利登记收费两项行政性收费。

持续缩减核准航段数量，扩大登记航线许可的范围，2017年冬春航季核准航段数量为49条，其余航线均为登记航线。进一步扩大实行市场调节价的国内航线范围，放开5家以上航空公司共同经营的民航国内航线运输价格，扩大航空公司自主定价权。发布《民用机场收费标准调整方案》，扩大实行市场调节价收费项目范围，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

修订《 国内投资民用航空业规定》，进一步放宽三大航、主要运输机场的国有或国有控股要求，放开通用机场和行业其他主体之间的相互投资限制。制定、更新民航领域市场准入负面清单（试点版）、民航跨境服务负面清单，为以负面清单模式对内规范行业管理、对外开展自贸协定谈判奠定工作基础。

与住建部联合发布《 关于进一步开放民航工程设计市场的通知》，全面开放民航工程设计市场，同时降低民航 工程设计资质标准，促进设计市场发展，为民航基础设施建设营造更好市场环境。

（三）不断优化服务

进一步规范行政审批工作，完善办事大厅功能；积极推进“互联网＋政务服务”，目前95%的审批通过业务系统办理；继续取消12项审签材料，简化9个办理流程，压缩15个工作日的办理时间。经国务院审改办实地测评，民航局行政许可标准化建设在国务院59个部门中排名第9。

针对2017年上半年航班正常率下滑的态势，通过严格把控航班运行总量、科学把握运行标准、持续改进保障能力、不断增强技术支撑等系列措施，全力提升运行效率，10月至12月航班正常率始终保持在80%以上，12月航班正常率达88.33%，创174个月来新高。

开展民航服务质量规范专项行动，针对航班正常、互联网客票销售、行李运输等重点难点问题，持续改进服务工作。在184个机场开通“军人依法优先”通道，开通残疾军人（警察）网络购票渠道，222家机场建成“母婴室”，保障人体捐献器官航空运输978余次。

开发投诉业务系统APP，为旅客投诉、维权创造更多更便利渠道。推出民航服务评价APP平台，拓宽旅客意见收集渠道，推广大数据应用。与发改委联合发布《民用航空国内运输市场价格行为规则》，规范国内航空运输市场价格行为，保护消费者和经营者合法权益。


　　二、进度质量并重，完善法规体系

（一）更加注重立法质量

研究民航改革突破立法需求，全面清理“放管服”改革和军民融合涉及的民航各类法律法规规章，并上报国务院法制办和中央军民融合办，保障立法与改革决策相衔接；采取强化起草管理、提高审查标准、改进建议处理、发挥规划引领等四方面12项措施，确保立法质量与进度并重。

（二）持续加快立法进度

配合国务院法制办完成《民航法》第四次修订、配合交通运输部对《民航法》修订送审稿的调研和审查，送审稿已报至国务院；起草《民用航空飞行标准管理条例》并公开征求意见；配合开展航空法、无人机管理等法律法规起草研究工作；全年审查规章28部，配合交通运输部审查并颁布规章16部。

（三）切实优化立法程序

将国务院法制办、交通运输部、民航局三网征求意见、重大及敏感规章草案公开征求意见前提交局务会审议、规章政策解读等作为规章审查必经程序，加强科学立法、民主立法。


　　三、创新监管模式，提升治理能力

（一）加强执法指导

制发《关于民用航空行政强制工作的通告》《民航行政检查文书格式》等10个行政执法指导文件，组织专家对部分监管局的执法文书进行远程交叉评查、现场交叉评查，就发现的执法规范性问题及时点评反馈，就典型性问题下发各管理局自查，整体提高行政执法规范性。

（二）严格监察员队伍管理

组织开展民航局机关和各地区管理局的监察员审验工作，注销229名离开执法岗位监察员的证件。加强监察员培训，强化“基层、基础、基本功”，开展监察员、公职律师和立法人员的8期培训，开发网络视频课程和案例课程，不断强化法制人员的法律思维、提高执法能力。

（三）推进行业监管模式调整改革

民航行业监管执法模式优化调整工作（具体内容见附件）从试点阶段过渡到试用阶段，对企业法定自查等五项试点成果在部分监管局开展为期半年的推开试用，监管效能得到显著提升，民航行业快速发展和政府行业监管资源有限的矛盾得到有效缓解。

（四）加强监管力度

加强对外国航空公司的监管，严肃处理违规经营，持续监测部分外航的安全和经营情况，对服务质量出现违规问题的12家外航暂停受理加班包机、新增航线航班申请，对21家外航给予通报批评。

危害民航运输秩序类案件从严从重处罚率由最初的17.5%上升至72.6%，处罚人数增幅170%，发案数下降四成；因航班延误引发的群体性事件案件发案率呈明显下降趋势；编造和故意传播虚假恐怖信息、机上盗窃两类案事件分别同比下降30.7%，84.6%。

严厉惩处违法违规经营活动，依法吊销石家庄爱飞客航空俱乐部有限公司的经营许可证；对发生运输航空人为责任严重事故征候的3家单位实施4次行政约见，持续跟踪不安全事件人为责任处理。

（五）不断丰富安全监管手段

推进民航安全监管工具箱建设，完善民航安全新闻和执法信息发布机制，形成安全管理与经济手段联动、规章管理与信用管理并重、行业管理与社会监督兼备的安全监管新格局。制定《 民航企业安全保障财务考核办法》，优化考核指标，规范考核程序，强化整改处罚，引导企业加大安全投入，促进行业安全运行。发布《安全绩效管理推进方案》《民航生产经营单位安全绩效管理指导手册》，在全行业全面推开安全绩效管理，提升风险管控效能。在全球率先推广飞行员电子执照，开展大型运输机场运行安全保障能力综合评价，进一步转变机场安全监管模式。推动空域管理体制改革，加快军民航标准对接步伐，强化联合督查机制，军民融合迈出实质步伐。

发布《 民航行业信用管理办法（试行）》，规范民航行业信用信息的采集、使用、移除等事项，设立统一的行业信用信息记录，加强行业信用文化建设；签署11个多部委间的信用联合惩戒合作备忘录；与证监会联合印发《关于开展信息共享和监管协作有关事项的通知》。


　　四、多策并用，促进行业发展

（一）坚持规划引领

经国务院批准，会同发改委联合发布《全国民用运输机场布局规划（2025年）》，会同国家发改委、交通运输部联合发布《中国民用航空第十三个五年规划》，编制印发《民用运输机场建设“十三五”规划》，指导行业发展和运输机场布局建设工作。

（二）促进通用航空稳步前行

明确“放管结合、以放为主”的通航安全监管思路，从法规标准、市场准入、机场建设、行业监管等方面着手，对通用航空进行分类管理，发布《 通用机场分类管理办法》和《通用航空安全保卫规则》。取消通用航空工商登记前置审批、航空器引进备案审批，试行通航经营许可和运行许可联合审定，简化通航飞行计划审批程序，全面放开通用机场投资限制，施行市场调节的通航收费政策。

开展通航过度监管督查，整治阻碍通航发展的关键环节，发现182个问题并逐一进行整改。先后启动无人机研发试飞基地建设、低空空域监视与服务、“通用航空＋旅游”、无人机物流配送等试点项目。通航发展热中有升，2017年新增通用机场10个、新增通航企业56家，完成通用航空生产飞行80.8万小时。

（三）服务国家战略

服务国家航空工业发展战略，联合发改委、工信部等部委制定《适航攻关专项方案》。与美国联邦航空局签署的《适航实施程序》正式生效，形成认可产品范围的对等，实现中美适航双边的重大突破。草签中欧双边航空安全协议，双方将全面认可或接受对方的民用航空产品。积极开展C919、AG600、MA700型号合格审定，高度关注ARJ21、MA60等国产航空器运行安全，督促优化设计并参与技术改进。

服务京津冀协同发展战略，与发改委联合发布《 推进京津冀民航协同发展实施意见》，打造京津冀世界级机场群，全面提升京津冀区域航空保障能力和运输服务水平。全力推进北京新机场建设，加快推进运营筹备工作，持续优化运行流程。

（四）规范无人机监管

针对无人机影响民航运行事件多发态势，以细化要求、技术防范为重点，启用无人机实名登记系统，目前已登记无人机超过15万架。发布多份行业管理文件，细化无人驾驶航空器报告信息，规范应急处置程序，提高管制单位应急处置能力，有效降低民用无人驾驶航空器违规飞行对空管运行安全和效率的影响。联合军方、部委和地方政府开展无人机违规运行专项整治，无人机干扰航班运行的问题得到缓解。


　　五、强化权力监督，有效化解矛盾

（一）加强审计监督和政务督查

推进审计全覆盖，组织开展37项财务审计和专项检查。经济责任审计覆盖到115家行政企事业单位，扩大党政同审试点。综合运用大数据实施联席监控，全年累计监控大额资金6.6万笔，金额1567亿元。清理规范银行账户270个，有效防范违反财经法纪的行为。

印发《民航改革任务督查办法（试行）》，实行改革领导小组月度例会和改革进展情况通报制度，委托开展改革情况第三方评估，2017年改革计划完成率达93%以上。

（二）推进党风廉政建设和反腐败工作

突出监督执纪问责，加大问题线索处置和案件查办力度，对十八大以来民航系统发生的违纪违法案件进行系统分析，提出建议，形成报告，转发全系统。对10个直属单位党组织开展政治巡视，实现局党组巡视全覆盖。指导8家局属单位开展巡察，形成巡视巡察联动的监督网。

（三）推进政务信息公开

通过民航局政府网站发布履行职能中形成的政府信息646条、政务公告136条、意见征集44件，回答公众留言956条。提升依申请公开的公开率，公开率较去年同期提高20%，共处理依申请公开件240件，同比增长200%。

印发《 民航新闻信息工作管理办法》，将信息公开、政策解读、新闻发布和舆情监控四项工作嵌入公文处理程序中，建立民航局例行新闻发布会制度，就社会关注、涉及公众利益的重大政策措施主动向新闻媒体发布，举办8次例行新闻发布会。

（四）有效化解矛盾纠纷

办理行政复议案件9件、行政诉讼11件。针对两起因对地区管理局招投标投诉处理意见不服而提起的行政复议，首次采用听证的方式进行审理。经过面对面的交流与质证，案情得到基本澄清。听证的审理方式能够较为全面地查清案情，并使双方更好地接受复议决定，对行政复议功能的发挥起到了积极的促进作用。



附：民航行业监管模式调整改革工作简介



为贯彻落实党中央全面依法治国战略布局和民航局党组《 关于印发加强民航法治建设若干意见的通知》要求，提升行业治理的法治化、智能化、专业化水平，加快行业治理能力现代化进程，2015年4月，民航局党组决定开展行业监管模式调整改革并取得了阶段性成果。


　　一、改革的背景及过程

近年来，随着民航行业的迅速发展，行业监管资源不足与高资源消耗型监管方式之间的矛盾、传统的“保姆式”监管方式与企业治理主体责任不突出之间的矛盾、治理制度供给不足与过度监管之间的矛盾日益突出。

为解决上述问题，民航局成立系统建设领导小组，并决定自2015年起，按照“先试点-再试用-后推广”三步走的方式，分步骤实施了监管模式调整改革：2015年11月至2016年10月，在民航华东地区管理局范围内开展了监管模式调整改革试点。在总结华东局试点经验的基础上，从2017年4月至10月，在七个地区管理局对五项试点内容开展了为期7个月的试用，共计16个监管局参与。经过试点和试用，五项制度被证明了在监管工作中的重要作用，已经具备了全局推开的条件。2017年12月26日，民航局下发了《关于在全行业推广行业监管模式调整改革的通知》（民航发〔2017〕159 号），自2018年起将监管模式调整改革的五项制度正式在全行业推开。


　　二、改革的主要内容

2018年民航局将监管模式调整改革的五项制度包括依据行业监管事项库开展行政检查、检查计划的调整和融合、企业问题原因系统性分析、民航行政机关非现场监管和民航单位法定自查。

（一）依据行业监管事项库开展行政检查制度

监管事项库是民航局依据法律、行政法规、民航规章，将各民航单位需要遵守的监管要求、局方监察员需要检查的要求进行梳理后发布的监管事项目录。监管事项库是局方行政检查的职责范围。经系统梳理，监管事项库已涵盖所有23个监管专业的386项检查项目和2298项检查内容。

监管事项库对行政机关而言，相当于民航行政检查工作领域的“权力清单”；对监察员而言，相当于监管职责的“责任清单”；对企业而言，相当于“监管要求清单”。行业监管事项库厘清了监管职责的边界，有利于监管职责的正确履行，有利于企业开展全面合规管理、落实主体责任。

（二）检查计划的调整和融合制度

监管事项库是局方制定年度检查计划和下达临时性检查任务的依据。下达临时性检查任务，要按照“谁下达，谁分解”的原则，下达任务的部门要同时下达该任务所对应的监管事项库清单，确保该临时性检查任务在全国执行标准、理解标准的一致性。临时性检查任务的融合是指下达的临时性检查任务，在符合一定条件的情况下，允许近期已经开展了检查的，不再重复检查。

依据监管事项库编制检查计划，能够清晰地界定民航监管的事权范围和职责边界，避免监察员个人因能力、经验不足导致的履行职责不到位的情况，也为监察员规范执法提供指导和帮助。临时性检查任务的融合机制，能够减少重复性检查，提高监管效能。

（三）企业问题原因系统性分析

问题原因系统性分析是指对于行政检查发现的问题，监管局或者监察员经分析判断认为必要的，可以使用问题原因系统性分析的工具表单，要求企业分析系统性原因，追溯企业管理系统上原因，包括安全管理的组织架构、职责分工、要素配置，手册、制度及流程的科学性和合理性、人力资源及培训管理、各职能系统间的联动等方面。

问题原因系统性分析能够避免类似问题反复出现，促进企业落实主体责任，提高民航行政机关的监管效能。

（四）民航行政机关非现场监管制度

非现场监管制度是民航局参考最高法的司法解释，对监察员在行政检查中使用远程音频、视频、图文资料、电子数据等手段的程序、条件、形式进行规定。鼓励监察员在符合条件的情况下，运用远程手段开展行政检查。

非现场监管的广泛应用能够缓解因相对人数量众多、地域分散而导致的监管资源不足、监管压力大的问题，可以降低监管资源消耗，提高监管效能。

（五）民航单位法定自查制度

民航单位法定自查制度是指企事业单位对照监管事项库，对本单位是否符合行业监管要求进行自我检查、自我整改的制度，本质上是要求企事业单位承担起本单位规章符合性检查的责任。

法定自查可以帮助企事业单位提高依法生产经营的水平，是企业提高行业合规管理水平、从而避免被记入不良信用记录的有效措施。通过高质量的法定自查机制，可以帮助各单位有效建立起防范联合惩戒所带来的系统性法律风险。


　　三、改革的初步效果

试点试用期间，五项制度对于解决监管职责边界不清、监管责任过大的问题，监管运行机制效率不高、监管资源消耗过大的问题，监管定位不明确、监管效能亟需提升的问题，企业主体责任落实不到位、缺乏监管支撑的问题等方面发挥了较好作用。


　　四、改革成果的信息化

为规范行政执法行为，提高行政执法效率，实现行政执法全流程电子化，2016 年民航局批准了行业监管执法信息系统的建设，与行业监管模式改革配套同步开展。目前，项目建设正在按计划推进，将从2018年4月份起分模块陆续上线，10月份全部上线使用。届时，将为每个民航监察员配备移动执法终端，提高民航行政执法的效率与规范性。