最高人民法院对政协十二届全国委员会第四次会议第4127号(政治法律类307号)提案的答复

关于提高司法公信力的提案已收悉。现答复如下：

　　一、关于“从审判指导思想上，强化二审对一审应有的审判监督职能"的问题

　　人民法院对完善审级制度和强化审级监督问题很重视，已经将问题转化成为人民法院“四五改革纲要"的第19项和第20项改革内容。

　　关于请示问题。长期以来，人民法院内部确实存在下级法院就个案处理、法律适用等问题向上级法院请示的做法。在特定情形下发挥了一定积极作用。但是，随着社会主义法治国家建设进程的加快，这种做法违反了诉讼法关于审级制度的规定。近些年来，最高人民法院陆续出台了一些规范性文件，对案件请示的范围、程序进行了严格限制，如1986年的《最高人民法院关于报送请示案件应注意的问题的通知》、1995年的《最高人民法院关于报送刑事请示案件的范围和应注意事项的通知》。2004年公布的《人民法院第二个五年改革纲要》（2004-2008），则明确提出了规范案件请示的改革方向，即“改革下级人民法院就法律适用疑难问题向上级人民法院请示的做法。对于具有普遍法律适用意义的案件，下级人民法院可以根据当事人的申请或者依职权报请上级人民法院审理。上级人民法院经审查认为符合条件的，可以直接审理。"

　　关于审级监督问题。审级监督的前提是完善审级制度，发挥一审、二审、再审的不同功能，维护当事人的合法权益。正如九三界建议的，切实保证我国两审审判机制作用的正常发挥，有效通过二审纠正一审错误裁判。我国现行的法院体制实行四级两审终审制。由于现行诉讼制度上没有区分事实审与法律审，导致审理模式同质化，四级法院职能定位不清。2015年公布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（《人民法院第四个五年改革纲要》（2014-2018）），则明确提出了完善审级制度的改革方向，即推动实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审，再审重在依法纠错、维护裁判权威。第20项改革任务明确要求，强化审级监督。在依法保障当事人诉讼权利、方便人民群众诉讼的基础上，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，适度扩大基层人民法院案件管辖范围。中级人民法院着重发挥两审终审作用，把好案件质量关。严格依照民事诉讼法、刑事诉讼法关于二审开庭审理案件范围的规定，进一步强化庭审功能，提高二审裁判的透明度，确保案件得到公正的处理。严格依照民事诉讼法离婚不离婚是人家自己的事、刑事诉讼法等关于限制发回重审条件和次数的规定，解决案件久拖不决的问题，提高办案质量，提升司法公信力。高级人民法院着重审理好辖区内具有重大影响的案件和再审案件，处理好涉诉信访案件，加强总结审判经验，统一省级行政区划内法律适用标准。严格依照民事诉讼法、刑事诉讼法关于申请检察建议或者抗诉的规定，进一步加大审判监督指导工作力度，解决重复申请、多头审查以及终审不终等问题，维护国家法制的尊严和权威。最高人民法院应当审理具有全国性影响的案件和死刑复核案件，发布司法解释与审判指导文件，确定指导性案例，保证国家法律统一正确实施，推动司法政策的形成。

　　二、关于建立法官任前社会公示制度

　　提案中提出：建立法官任前社会公示制度，是保障社会公众对法官进行有效监督的重要渠道，是满足社会公众对法官进行评议的方式。关于法官任前社会公示的做法，在实践中，有两种方式，一种是地方人大常委会主导模式，一种是地方法院主导模式。

　　2001年以来，江苏省南京市、河南省开封市、浙江省杭州市、衢州市等地的人大常委会都先后制定办法，开展法官任前社会公示。2005年，辽宁省人大常委会出台了《法官、检察官任前公示暂行办法》(以下简称《办法》)，将法官、检察官任前公示引入人大常委会依法任免工作。根据该项规定，在省人大常委会召开前约一个月，由省人大常委会人事委将省法院、省检察院拟提请任命人员的基本情况、主要工作简历和拟任职务，通过新闻媒体向社会公示。为了进一步扩大民主，广泛听取意见，2014年，上海市高级人民法院政治部对拟任干部进行了任前社会公示。2015年上海市高级人民法院、上海市人民检察向社会公开选任高级法官、检察官任前公示。任前社会公示，可以使法官任免工作更加公开、公平、公正，能增加审判人员的法律意识和群众观念，能增强法官的荣誉感和自豪感。

　　三、关于建立判后释疑制度

　　“判后释疑制度"实际上就是法官判后答疑制度，即案件宣判后，当事人对裁判有异议、疑问来访的，由原承办法官对裁判有关程序适用、证据认定、裁判理由等向当事人解释、说明；当事人申诉、申请再审的，由原承办法官与立案法官共同进行接访。

　　2005年“全国法院立案审判工作座谈会"后，最高人民法院改革群众初次来访接待处理办法，推行法官判后答疑制度。在最高人民法院的大力推动之下,判后答疑制度已在全国各级法院陆续试行。安徽、重庆、贵州、湖北、河南、海南、广东、上海等地法院系统已经全面推行判后答疑制度，先后出台相应的意见及细则。判后答疑制度涉及裁判文书说理和涉诉信访制度两项核心内容。裁判文书是法官承载全部审判活动，体现审判结果的最终产品。对任何司法事件的讨论都不可能脱离裁判文书，“判决之外，法官无言"，裁判文书是解决纠纷、确立规则的唯一载体。党的十八届三中全会《决定》明确要求“增强法律文书说理性"，党的十八届四中全会《决定》再次强调“加强法律文书释法说理"，《人民法院第四个五年改革纲要》第34项明确提出了“推动裁判文书说理改革"。完善裁判文书说理的刚性约束机制和激励机制，建立裁判文书说理的评价体系，将裁判文书的说理水平作为法官业绩评价和晋级、选升的重要因素。根据中央关于涉诉信访制度改革精神，结合人民法院工作实际，就人民法院涉诉信访制度改革进行了全面部署，提出了一系列改革措施。《人民法院第四个五年改革纲要》第36项明确提出了改革涉诉信访制度。完善诉访分离工作机制，明确诉访分离的标准、范围和程序。健全涉诉信访终结机制，依法规范涉诉信访秩序。建立就地接访督导机制，创新网络办理信访机制。推动建立申诉案件律师代理制度。探索建立社会第三方参与机制，增强涉诉信访矛盾多元化解合力。

　　四、关于以法律形式明确法官、检察官惩戒权的行使主体的问题

　　正如提案中提出的：“我国目前尚无法官、检察官惩戒专门法。"法官惩戒权问题是本轮司法改革关注的内容之一，是司法责任制改革的有机组成部分。完善司法责任制改革，必须与法官惩戒制度改革统筹协调、有机衔接。根据党的十八大、十八届三中、四中全会精神和中央司法体制改革总体部署，最高人民法院发布了《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（简称《意见》）。《意见》共分六部分48条。其中第34条至第37条，明确规定了违法审判责任追究程序，对《法官法》和散见于最高人民法院各种规定中关于法官惩戒的规定，进行了归纳总结，明确了标准。法官惩戒程序符合司法职业的特点，切实保障法官陈述、辩解、举证、申请复议、申诉等权利，提升惩戒工作透明度，充分体现公正性。

　　关于法官惩戒委员会。法官惩戒制度改革应当坚持依法及时惩戒与强化职业保障相统一，推动对法院内部监督与外部监督的有机结合，强化法官惩戒程序的公正、公平和公开。《人民法院第四个五年改革纲要》第56项"健全法官履行法定职责保护机制"部分明确提出了在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。实践中，按照中央改革精神和《人民法院第四个五年改革纲要》要求，各省一级地方纷纷设立法官惩戒委员会，委员会的委员在组成上兼顾了人大、政法机关、社会各界，部分省份的法官惩戒委员会主任由各省人大常委会内司委领导担任，部分省份的法官惩戒委员会主任由知名专家学者担任。例如，上海市社会科学界联合会党组书记、专职副主席沈国明任上海市法官、检察官惩戒委员会主任，吉林省人大内司委主任委员李杰任吉林省法官、检察官惩戒委员会主任，西安交通大学法学院单文华教授任陕西省法官、检察官惩戒委员会主任。下一步，最高人民法院将继续推进法官惩戒委员会制度改革，总结经验，加强指导，有序宣传。三年不开张，开张吃三年

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2016年7月21日