最高人民法院对十二届全国人大四次会议第7621号建议的答复

您提出的关于完善欺诈发行民事赔偿案件的代表人诉讼制度的建议收悉，经商证监会，现答复如下：

　　多年来，为维护公平、公开、公正的市场秩序，保护广大投资者特别是中小投资者的合法权益，统一全国法院在证券案件审理方面的裁判尺度，最高人民法院作出了积极的努力，先后制定了《关于证券回购纠纷案件座谈会纪要》《关于冻结、划拨证券或期货交易所、证券登记结算公司、证券经营或期货经营经纪机构清算帐户资金等问题的通知》《关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定》《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）等一系列司法解释和司法解释性文件，保证公正高效地解决证券纠纷。特别是在虚假陈述侵权纠纷方面，通过大庆联谊、啤酒花、银广夏、东方电子等一批案件的审理，人民法院已经在虚假陈述侵权案件的审理方面总结和积累了较为可行的司法经验。

　　自2003年《若干规定》_{都拉黑名单了，还接个P}颁布以来，通过一系列案件的审理，最高法院在总结既有审判经验的同时，积极研究审判工作中出现的新问题，努力完善虚假陈述民事赔偿诉讼的规则和制度建设。在《证券法》2005年的修订工作完成后，最高人民法院就将《证券欺诈行为的民事责任》作为2006年度的重点调研课题，并通过向社会公开招标的形式，引导证券法学界和实务界的专家将研究兴趣和重点集中到证券欺诈行为的司法规制领域。在吸收学界和实务界研究成果和建议的基础上，最高法院于2010年7月完成了《若干规定》的修改讨论稿，并与证监会、上海、深圳交易所以及业内实务机构开展了系列研讨。

　　建议中所提的进一步完善欺诈发行民事赔偿案件的代表人诉讼制度的问题，也是我们在司法解释修订过程中着力加以解决的问题。我们认为，合理的诉讼方式安排是保障民事赔偿责任落地的关键环节。从境外市场的情况来看，有代表性的共同诉讼方式主要有美国的以私人原告主导的集团诉讼模式和我国台湾地区的公益组织主导的共同诉讼模式。美国的集团诉讼制度的优点是在提供投资者补偿机制的同时，实现诉讼的规模经济，而且通过诉讼的发现和提起，吓阻和震慑各种不法行为，被视为政府执法诉讼的有益补充。其缺点是在节约政府执法成本的同时，耗费了大量的包括司法成本在内的社会成本，诉讼的频繁提起，社会财富在繁琐的诉讼过程中重新分配，不仅减损了上市公司现存股东的利益，投资者所获得的赔偿也面临着投资者与律师之间的利益冲突问题。我国台湾地区的证券诉讼制度主要是由政府依法设置非营利组织即“投资人保护中心"主导，这种主要依靠非营利组织的的制度安排，具有浓厚的公益诉讼色彩。其优点主要是可以依靠投资人保护中心的专业力量和市场便利条件，建立起一支独立于政府之外的维护投资人权益的队伍。但也存在维权效率、代理成本等难以令人放心的问题。总体上，这两种不同的模式设计，可以看做是针对如何防免滥诉并监督诉讼代表人的这一问题的不同解决方案。而且，从美国集团诉讼的改革方向来看，1995年的私人证券诉讼改革法案(PrivateSecuritiesLitigationReformAct)强调机构投资人在原告集团中监控律师的作用，防止律师在诉讼中追求自我利益，以维护广大原告投资者的利益。这一改革方案所追求的目标，实际上与我国台湾地区寄希望于投资人保护中心的公益地位来解决利益冲突问题，有异曲同工之效。

　　根据2012年修正后的民诉法规定，我国现有民事诉讼类型主要有单独诉讼、共同诉讼、代表人诉讼和公益诉讼四种，司法解释对证券诉讼的方式选择应当在既有的民事诉讼法规定的框架下进行。公益诉讼制度作为我国民事诉讼制度中新建立的诉讼模式，目前只适用于环境污染案件和侵害众多消费者权益案件，无法适用于证券欺诈案件。因此，从解释论立场出发，我国民事诉讼法规定的代表人诉讼,成为原告人数众多的证券侵权诉讼的唯一选择。

　　在《证券法》修订草案中，原则规定了依法设立的投资者保护机构可以作为代表人参加诉讼。这是立法上的一个非常可喜的进步。但同时我们也希望立法能够进一步规定投资者保护机构的权利来源、经费保障、监督和问责机制等配套的制度安排。同时，为防止投资者保护机构成为“独大"的代理人，也需要考虑在同一案件中投资者保护机构与律师事务所等其他接受委托的组织之间的关系，以形成合力。在设计司法解释规则时，重点问题是要处理好适格原告权利登记难、代表人推选难、代表权限不统一等问题。证券侵权纠纷虽涉案人数众多，但同时也是基于同一侵权事实而引起，原告之间诉请的区别大多在于因投资期间、买卖方式的不同而产生的不同程度损失。因此，可以考虑以共同的法律问题或共同的事实问题为标准来划分适格原告群体，并在此基础上分类推进公告和权利登记、代表人推选工作。

　　我院将积极与国务院其他部委配合协调，认真听取社会各界的意见和建议，特别是您提出的建议，我们将认真研究，尽快制定相关司法解释或司法解释性文件，以进一步促进证券市场的健康发展，为国民经济的持续、协调、健康发展提供有力的司法保障。

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2016年10月14日