最高人民法院对全国人大第十二届四次会议建议第3781号的答复

您提出的关于请最高人民法院对《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）第91条进行修改的建议收悉，现答复如下：

　　您在建议中反映，《执行规定》第91条关于首先查封法院负责被执行财产分配的规定，在实践中经常因为首先查封法院怠于执行而造成担保债权无法及时实现的困境，建议对该规定予以修改，以保护担保债权人的合法权益。您围绕担保债权及时实现的问题，提出了优先债权执行法院处置财产、确定被执行人财产查封法院和财产合理分配三方面建议，指出了执行实践中亟需解决的问题，体现了您对于执行工作的深刻见解。

　　《执行规定》第91条实际上明确了参与分配程序中具体主持分配的法院为首先采取执行措施的法院。参与分配制度早在1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第一百八十条我反正不洗碗，我可以做饭已经确立，但在1992年《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》中没有明确主持参与分配的法院，导致在执行实际工作中，参与分配制度没有得到切实有效的贯彻。因此，为实现对同一被执行人申请执行的多个债权人权益的平等保护，《执行规定》第91条在由哪个法院牵头主持分配的问题上作了进一步的明确规定。

　　一、关于优先债权执行法院财产处置权问题

　　您提出的关于首先查封法院向优先债权执行法院移送财产处置权的建议与我们的认识一致，根据您的意见及地方法院的请示，我院于2016年4月12日作出《关于首封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》，该批复属于司法解释，各级法院在执行工作中应作为依据。执行程序中由首先查封法院处分查封财产，虽然符合查封制度的法理，也有利于调动申请执行人的积极性，便于及时发现、控制财产并实现生效法律文书确定的债权，但当该查封财产上存在其他担保物权或优先权保障的债权时，如果首先查封法院迟延处分财产，的确会损害优先债权人的利益。为解决这一问题，我院在总结各地经验的基础上，就福建省高级人民法院的请示，制定了上述批复，给出了较为系统的解决方案。根据该批复，只要优先债权已经进入执行程序，首封法院自首先查封之日起超过60日，尚未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行，不再区分首封债权是否进入执行程序。对于首先查封法院与优先债权执行法院就移送查封财产发生争议的，可以逐级报请双方共同的上级法院指定该财产的执行法院。共同的上级法院根据首先查封债权所处的诉讼阶段、查封财产的种类及所在地、各债权数额与查封财产价值之间的关系等案件具体情况，认为由首先查封法院执行更为妥当的，也可以决定由首先查封法院继续执行，但应当督促其在指定期限内处分查封财产。

　　二、关于明确被执行人财产查封法院问题

　　您提出当多个债权人申请法院查封保全同一债务人时，应该明确由最先受理案件的法院执行查封。实践中，最先受理案件的法院通常会依职权或依当事人申请，对被执行人财产采取查封、扣押或冻结措施。但在具体案件办理过程中，考虑到被执行人财产线索或信息获取时间存在差异以及个案采取查封措施的必要性等因素，确实会存在后受理案件法院抢先查封被执行人财产，而先受理案件法院只能轮候查封的情形。对于该问题，我们认为，一方面，由于查封对于执行具有重要意义，我们一直在通过降低保全门槛、加强立、审、执配合等方法来提高采取保全措施的比例；另一方面，由于保全在总体上毕竟是当事人的一项权利，对于人民法院释明后当事人仍不申请保全的，人民法院也应予以尊重。下一步，我们将加大关于该问题的调研力度，完善相关规则；同时强化人民法院执行案件流程信息管理系统的建设，以解决执行查封和财产处置引发的竞合问题。

　　三、关于执行财产处置后的分配问题

　　您在建议中还提出，在财产处置后分配时，不能谁先查封谁先处置受益，否则对顺位靠前的债权人不公平。关于财产分配问题，既包括多个债权人对同一债务人申请执行，也包括对执行财产的参与分配。对于参与分配，2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法解释》）第508条规定，被执行人为公民或者其他组织，执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的债权人发现被执行人财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配，对人民法院查封、扣押、冻结的财产有优先权的，可以主张优先受偿权。因此，参与分配程序中，对于顺位优先的债权而言，其清偿顺序并不受在先查封措施的影响。

　　其次，参与分配程序中普通债权的受偿顺位问题非常复杂，在理论上存在按采取执行措施的先后顺序分配的优先主义和按可清偿债权比例分配的平等主义。我们国家的法律总体上采取的是平等主义，即参与分配中原则上按照债权的比例受偿。《民诉法解释》第510条规定，清偿应当优先受偿的债权后，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配的债权数额的比例清偿。

　　再次，根据《民诉法解释》516条规定，在被执行人为具有破产资格的企业法人且又不能进入破产程序时，不适用参与分配程序，而是按照查封的先后顺序予以清偿，即执行法院就执行变价所得财产，再扣除执行费用及清偿优先受偿的债权后，对于普通债权，按照财产保全和执行中查封、扣押、冻结财产的先后顺序清偿。从而倒逼查封顺位在后的普通债权申请进入破产程序，在得到平等受偿的同时实现清理“僵尸企业"的目的。由于财产分配问题，涉及被执行人财产能否清偿所有债权的认定及执行程序与破产程序的衔接，问题比较复杂，我们会继续认真调研，争取在财产保全司法解释和参与分配司法解释中予以完善。

　　下一步，我院将针对执行工作实践中存在的法律适用难题，及时制定出台参与分配、变更追加执行主体和财产保全等系列单行司法解释或指导性意见，形成比较完善的执行工作司法解释规范体系。同时，对现行执行司法解释进行系统梳理，消除矛盾冲突，填补规则漏洞，提高司法解释的系统性。积极推动强制执行单独立法进程，配合立法机关深入开展强制执行法调研起草工作，推动强制执行法尽快出台。

　　“执行难"问题为全社会所关心，周强院长在今年两会上郑重提出“用两到三年时间基本解决执行难问题"，为此我院已制定《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题"的工作纲要》，现在正紧锣密鼓加以落实。我们有信心在社会各界的支持下，通过强化执行信息化与规范化建设，齐心协力，努力拼搏，实现周强院长在两会上作出的庄严承诺。

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2016年9月18日