最高人民法院对十二届全国人大五次会议第2620号建议的答复

您提出的关于解决执行难问题的建议收悉，经商国家发改委、国土资源部、公安部、交通运输部、中国人民银行、中国民用航空局、中国铁路总公司，现答复如下：

　　您指出在执行工作中要继续加大执行信息化建设、落实司法拘留措施、规范终结本次执行程序和恢复执行机制、提高年底执行立案效率等具体建议，非常切合实际，很有针对性，十分中肯和宝贵。

　　一、关于继续加大执行信息化建设

　　诚如您所言，执行信息化既是解决执行工作诸多难题的重要抓手，也是从根本上破解执行难的有效途径。最高人民法院近年来高度重视执行信息化工作，其中重中之重就是网络执行查控系统的建设。网络查控系统是信息化时代“足不出户"查人找物的新模式，有效改变了传统“登门临柜"方式覆盖面小、效率低的瑕弊。自2014年底，最高人民法院正式开通“总对总"网络查控系统，从无到有，从有至全，目前已经与3500多家银行（其中的2012家银行开通了网络冻结功能），以及公安部、交通运输部、国家工商总局、中国人民银行等单位实现联网，可以查询到被执行人全国范围内的存款、车辆、证券、网络资金等14类18项不同形式的财产信息。此外，多数省份的高级人民法院在辖区内，建设了三级联网的“点对点"网络查控系统，形成对“总对总"查控系统的有益补充。我们正加强与中国银监会的合作，下一步力争早日实现对所有银行的查询、冻结、扣划的“一体化"功能。同时将进一步完善几项查控措施：一是与公安部联网对车辆通过交警进行查控；二是与银行、保险公司开发软件，实现对金融理财产品及保险理财产品的查控；三是与中国人民银行协商，对互联网金融企业所掌握的款项进行查控；四是利用各种大数据，分析被执行人的踪迹和资产流动态势，达到查控财产的效果。

　　特别需要指出的是，目前执行查控系统最薄弱的环节是不动产。由于全国不动产登记系统尚未统一建立，尚不具备全国范围内的“总对总"查控条件。为在现有条件下达到网上查控不动产的目的，最高人民法院和国土资源部于2016年10月联合印发了《关于推进信息共享和网络执行查询机制建设的意见》，支持和督促各地积极建设不动产“点对点"网络查控系统，并积极推进直辖市、省会城市和14个沿海、旅游城市实现不动产点对点的网络查控功能。目前，济南、威海、厦门等11个城市已经上线试运行。接下来，将进一步拓宽范围，进一步升级系统功能。

　　二、关于司法拘留措施

　　司法拘留措施是执行工作“一性两化"中“强制性"的重要、直接体现。近年来，各级法院将罚款、拘留等传统强制措施与失信惩戒等新手段紧密结合，不断提高执行工作的威慑力。近三年来，全国法院累计拘留14.7万余人次。接下来，我们仍会着重要求和督促各级法院既要用足罚款、拘留以及纳入失信名单等执行措施，也要用好上述手段，重点打击被执行人拒绝报告或者虚假报告等违反财产申报制度，以及违反消费令进行高消费的行为。

　　对于您在建议中所指出的申请执行人的举证义务，社会上认识不同，应当逐步改变观念。我们认为，在解决执行难问题上，执行工作并非法院一家之责，更非“家长式"的包揽，除法院有依职权调查被执行人的财产线索的途径外，申请执行人也有“提供被执行人的财产线索"的义务，多管齐下，才能推动查控、惩戒工作开展。当然也不能否认实践中存在案多人少的客观现实，不能排除极少数干警推诿或者不作为的因素。最高人民法院近年来大力推进执行规范化建设、流程化管理，以及加强执行队伍建设，也力求重点解决包括法院内部存在的消极执行、拖延执行的问题。此外，随着信息化、网络系统建设的逐步推进，与公安部、旅游局等单位的合作机制进一步健全，我们有理由相信，被执行人相关消费记录可期“触鼠标可得"，举证义务问题在不久的将来亦得迎刃而解。

　　三、关于失信行为的惩戒

　　（一）关于被执行人利用护照等其他证照乘坐飞机、高铁等问题，2016年12月起，最高人民法院与公安部、中国民航信息网络股份有限公司、中国铁路总公司联手，把当事人的身份证与出入境证照一起绑定，彻底限制被执行人通过出入境证照来购买机票和列车软卧、高铁和动车一等座以上车票。据中国铁路总公司运输局统计，截至2017年5月15日，已拒绝持临时身份证、护照等非二代居民身份证的购票请求76917人次。

　　（二）关于“禁止失信被执行人名下的车辆上高速路"的建议，交通运输部表示，现因法律、法规层面没有相关规定，大部分地区高速公路入口设施、设备技术无法快速准确识别车牌信息，全国收费公路经营管理单位未与“失信行为联合惩戒系统"开展联网工作，无法实现并网查询比对失信被执行人名下的车辆等客观条件，故目前难以实现。

　　关于“协助扣押车辆"的建议，从2014年7月始，浙江等地法院和高速交警部门在协助法院扣押被执行人车辆机制建设方面已经进行了先期有益的探索，取得了良好的效果。2016年1月，由国家发改委牵头，最高人民法院、公安部等44部委联合签署的《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》对公安部“协助查封、扣押车辆"作了要求，最高人民法院据此与公安部已建立了相应的工作机制，接下来将继续推进，加强网络布控，帮助破解查人找物难题。交通运输部也对此表示总体赞同和支持，表示将继续协助人民法院和公安部门在具备条件的收费站，广泛开展对失信被执行人名下的车辆进行车牌比对、扣押车辆等相关工作，加强对失信被执行人的惩戒力度。

　　（三）关于“限制出境制度的进一步完善"的建议。限制出境的期限短，继续限制的手续复杂，不仅为当事人所关注，也被法院执行人员经常反映。但囿于期限已先行规定，不能改变。下一步，将依托全国四级法院建立起来的执行指挥中心平台，以及与公安部建立的“协助限制出境"机制，立足于手续的简化，以及向当事人告知的程序规范，积极发挥限制出境措施在执行工作中的重要作用。

　　（四）关于“完善拒不执行判决、裁定罪的立案标准、入罪情形"的建议。关于建议中所述第一种情形，2015年7月，最高人民法院出台了《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》，对拒不执行判决、裁定罪的追诉程序、适用条件等方面作了进一步细化和完善。其中第二条第一项规定，“具有拒绝报告或者虚假报告财产情况、违反人民法院限制高消费及有关消费令等拒不执行行为，经采取罚款或者拘留等强制措施后仍拒不执行的"。根据该条款规定，对被执行人“违反人民法院限制高消费及有关消费令的拒不执行行为"要追究刑事责任的，需要先行对上述行为予以认定并采取罚款或者拘留措施，此后仍有拒不执行的情形，依法予以追究。

　　关于第二种情形，最高人民法院于2016年12月28日发布了第71号指导案例“毛建文拒不执行判决、裁定案"，裁判要点为“有能力执行而拒不执行判决、裁定的时间从判决、裁定发生法律效力时起算。具有执行内容的判决、裁定发生法律效力后，负有执行义务的人有隐藏、转移、故意毁损财产等拒不执行行为，致使判决、裁定无法执行，情节严重的，应当以拒不执行判决、裁定罪定罪处罚"，该指导案例根据立法本意，确立了拒不执行判决、裁定的起算时间确定为“从判决、裁定发生法律效力时起算"的裁判规则，故不能根据判决生效前转移、隐藏财产的行为对被执行人追究刑事责任。

　　毋庸置疑，刑罚在遏制部分被执行人或相关人员逃避执行、抗拒执行、阻碍执行甚至暴力抗法等不良现象，改善执行环境等方面，有着民事制裁手段所没有的优势。最高人民法院非常重视对拒不执行判决、裁定等犯罪行为的打击。2014年11月，最高人民法院联合最高人民检察院、公安部组织开展了一场全国范围内的集中打击拒不执行法院判决、裁定等犯罪行为的专项行动。通过专项行动，一大批抗拒执行的行为人被判处了刑罚，有效遏制了各种抗拒和规避执行现象。在此基础上，建立与公安、检察部门的长效联动机制，常态化打击拒执犯罪。此外，我们还通过修改司法解释，规定除采取公诉方式追究拒执罪外，还允许申请执行人在具备一定条件的情况下自诉，拓宽拒执罪的启动渠道。各地人民法院通过各种新闻平台，开展了广泛深入的系列宣传活动，在全社会形成了惩治抗拒执行违法犯罪行为的强大舆论氛围。此外，各地法院也经常根据自身工作实际定期或不定期地在本地区开展专项打击行动，社会反响良好。今后，我们将持续打击拒执犯罪，保持对被执行人的高压态势。

　　四、关于终结本次执行程序和恢复执行制度

　　诚如您所言，实践中对于终结本次执行程序和恢复执行制度原较为混乱，不仅给当事人权益造成损害，也带来管理上的混乱。为解决实践中存在的终结本次执行程序不规范问题，严格规范该制度，防止为片面追求结案率滥用该制度，我们采取了如下措施：一是专门出台了《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》，于2016年12月1日起施行，严格规定终结本次执行程序的要件，从程序和实质两方面严格控制无财产可供执行案件的认定标准，穷尽各种程序确无财产可供执行才能终结本次执行程序，确保该程序不被滥用；二是建立终本案件动态管理库。对穷尽手段仍不能执行的案件，建立专门模块进行管理，每半年对库里的案件进行一次网络查询，发现有财产的，立即恢复，避免一终了事；三是建立全国法院终本案件公布与查询平台，将终本案件向社会公开，接受外界监督；四是对终本案件的被执行人常态化地采取限制高消费措施，形成一整套的管理机制，加强对各级法院以终本方式结案案件的管理。对于2016年11月15日系统上线后的终本案件，要通过最高人民法院、高级法院两级督查督办。今后，重点将以上述规范为基础，健全系统配套，加强管理督办，促使终结本次执行程序和恢复执行机制良性科学运转。

　　五、关于年底执行立案的问题

　　“年底不立案"缘于对结案率存在考核要求,故有些法院存在年底“多结少收"“不立案"的问题，违背司法规律，影响当事人诉权,损害司法公信，为社会各界诟病。最高人民法院对此极为重视，2014年底决定,除保留若干必要的约束性指标外,其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标,仅作为分析审判运行态势的数据参考,并要求各高级人民法院取消本地区不合理的考核指标。2015年，最高人民法院又印发《关于进一步加强执法办案工作的紧急通知》，强调各级人民法院要坚决贯彻登记立案的规定，杜绝年底前关门不收案、强迫撤诉、虚假报结等现象发生。通过历年强调督查，该现象已基本得以遏制。

　　形成包括“强行终结本次执行程序"“年底不立案"等不正常现象的根源，是考核的导向走偏。为解决这一问题，最高人民法院拟建立单独的执行考核体系及信息化执行监督体系。在设置考核指标时，主要是考核案件实际执行到位率和到位金额，引导各级法院在执行中注重实效，注重社会及人民群众对执行工作的整体评价。在信息化执行监督体系中，形成对执行案件运行情况的实时动态监督。根据当事人的来信来访随时督查纠偏，对不及时立案的可采取网上督办措施。北大法宝

　　在各级党委领导、人大监督、政府关心、社会各界推动下，近年来最高人民法院基本解决执行难的工作，尤其是在信息化和规范化的建设上，在执行体制的改革上，取得了显著直观的成果，但与人民群众的期待仍有差距。我们将坚持问题导向，找不足，补短板，攻坚克难，开拓创新，坚定不移地用两到三年时间基本解决执行难，向党和人民交上满意的答卷。

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。

　　

2017年9月12日