最高人民法院对十二届全国人大五次会议第1354号建议的答复

您提出的关于采取各种措施解决执行难问题的建议收悉，经商全国人大常委会法工委、公安部、人民银行、国家工商总局，现答复如下：

　　一、关于加快执行立法

　　制定统一完备的强制执行法，是执行规范化的必然要求，是执行工作长远科学发展的迫切需要。我们非常赞同您关于加快强制执行立法的建议，也一直在积极努力推动有关立法工作。目前，已经起草完成《强制执行法（草案）》（第六稿），下一步，我们将适时向全国人大提出立法建议。

　　在强制执行法尚未出台的背景下，针对现行执行规范“时间跨度长、层级多、数量庞杂、不利实践查找、适用"的问题，在周强院长的直接关心下，最高人民法院执行局组织专门力量对现行执行办案规范进行了梳理，形成了一套以操作规程为核心，覆盖执行工作各重要节点的执行案件办理规范（即《人民法院办理执行案件规范》），供执行人员使用，在一定程度上缓解了当前执行办案人员规范适用上的困难，统一了执行司法尺度，提升了执行规范化水平。

　　二、关于执行队伍建设

　　解决执行难，队伍是关键。相较以往，各级法院近年来都比较重视执行队伍建设。执行队伍的学历水平、专业化、职业化程度等有了明显改观。但是受经济形势趋紧等多种因素影响，执行案件收案数大增，执行工作的案多人少矛盾表现得愈加突出。在许多地方，执行人员超负荷加班工作已是常态，侯铁男、郑鹏、刘欣、姚春妹等优秀执行法官竟积劳成疾，倒在了执行岗位上。执行队伍建设面临着巨大挑战。的确，眼下执行队伍的数量难以适应工作实际需要，整体素质和业务水平离专业化、职业化的目标还有不小差距。诚如您所言，充实法院队伍、优化人员结构势在必行。这也是我们《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题"的工作纲要》提出的有关队伍建设的重要目标。

　　根据纲要要求，各级法院在队伍建设上，要做好以下三个方面工作：一是要加强力量配备。认真落实《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难"问题的报告〉的通知》（中发〔1999〕11号）要求，合理确定和配备从事执行工作的人员比例（在编执行人员占法院在编总人数的比例不低于15%），并确保执行人员具备必要的政治素质、专业素质和任职资格，对不具备相应任职资格的现有人员进行调整，严格杜绝将不具备任职资格的人员安排到执行工作岗位。二是要推行人员分类管理。在法官员额制改革中对执行部门原具备法官资格的人员要与其他业务部门同等对待；执行局及执行裁判庭的法官员额比例总体不低于其他业务部门；积极推动现有执行人员的分类管理改革，在执行机构配备法官以及法官助理、司法警察等司法辅助人员，分别落实相应待遇，分工负责行使执行权。三是要强化教育培训。始终以加强思想政治工作为核心，增强广大执行干警的政治意识、大局意识、责任意识、核心意识、看齐意识，确保执行工作方向正确；以强化党风廉政建设为关键，坚决整治执行队伍在纪律作风方面存在的突出问题，确保廉洁司法；以提升业务素养为重点，鼓励和保障广大执行干警钻研执行业务、优化知识结构、强化实践锻炼，确保执行队伍的司法能力。上述要求在各级法院基本解决执行难的第三方评估指标体系中均有体现，是执行队伍建设评估的重要方面，四级法院都十分重视。有的地方对在编执行人员配置要求比最高人民法院要求的15%还高，如，江苏就要求基层法院在编执行人员的比例达到全部在编人员比例23%以上。

　　在教育培训方面，最高人民法院近两年的力度也是前所未有，除了由国家法官学院定期组织的全国法院执行业务培训班外，我们还依托执行指挥中心，定期（通常每两周一次，每次为周五下午）组织开展执行大讲堂活动。最高人民法院设主会场，地方法院执行干警通过远程视频会议的形式参与。主讲人既有最高人民法院法官，也有高、中、基层法院法官。内容既有执行办案，也有工作管理。执行大讲堂的举办，加强了上下级法院的沟通与兄弟法院之间的经验交流，有利于统一工作认识，提高业务水平，深受广大干警欢迎。

　　三、关于进一步完善执行监督机制

　　近年来，除了主动接受人大监督，定期或不定期向各级人大报告工作，及时办理代表建议、关注事项等常态化的工作外，在执行监督机制的完善方面，我们还做了如下工作：一是强化内部监督。通过制定《执行综治考核办法》《关于建立执行约谈机制的若干规定》《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》等规范性文件，进一步健全了内部执行监督的长效工作机制。通过建立运行案件流程信息管理系统，引入网络司法拍卖，强化节点管控自动生成，公开相关流程信息，形成执行法院、上级法院、当事人对执行案件多位一体的案件执行监督体系，使得执行监督有了强有力的抓手，有效减少了案件执行中的各种不规范现象；二是加强外部监督。通过建立运行中国裁判文书公开网、执行信息公开网、公布失信被执行人名单信息、开通12368司法服务热线，不断加大了执行的社会公开力度，保障当事人和社会公众对执行案件及执行工作的知情权、监督权，让权力在阳光下运行。及时总结执行检察监督试点工作经验，与最高人民检察院联合出台了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（2017年1月1日起施行），明确了执行检察监督的原则、范围、管辖、程序等事项，使民事诉讼法有关执行检察监督的规定落到实处。

　　下一步，我们将以执行指挥平台为核心，以信息化建设为抓手，理顺执行案件办理流程，完善案件流程信息管理系统，切实抓住抓好执行办案的各个关键节点，有效提高执行监督的效率。进一步完善执行公开体系，着重解决执行公开中应公开不公开、公开内容不规范、不准确、公开不及时等问题。进一步落实执行检察监督，认真总结检察监督中的问题和经验，完善检察监督的办理流程和沟通联系机制，依法及时办理检察监督案件。同时，要主动邀请检察机关对具有重大影响以及群体性、敏感性的执行案件，被执行人为特殊主体或因不当干预难以执行的案件，被执行人以暴力或其他方式抗拒执行的案件等进行监督，改善执行环境，维护当事人的合法权益。^{下跌你应该笑还是哭}

　　四、关于加强与公安对接，解决“人难找"的问题

　　囿于措施落后、手段有限等多种原因，被执行人难找的问题，一直是困扰法院执行工作的老大难问题。人找不到，许多针对被执行人的强制措施就难以真正发挥作用。公安机关因其承担着户籍、治安、出入境、打击犯罪等方面的公共管理职能，其在查找被执行人方面有其特殊物力、人力优势。没有公安机关积极配合，“人难找"的问题不可能根本解决。2016年2月，国家发改委牵头，最高人民法院、人民银行、公安部等44部委联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，备忘录对公安机关“协助查找下落不明的失信被执行人"以及“协助查询反馈失信被执行人身份、护照信息及车辆财产信息"“协助限制失信被执行人出境"“协助查封、扣押失信被执行人名下的车辆"“协助实施限制消费措施"“打击拒执犯罪"等内容，作了明确要求。

　　具体实践上，2013年我们已就公民身份信息的查询问题，与公安部公民身份信息中心建立了查询机制，并已实践运行，一定程度上解决了被执行人身份信息的查询问题，机动车车辆信息、出入境信息的网络查询目前也已实现。其他方面，我们也在积极与公安部对接会商，出台具体的实施方案或指导意见，争取早日将备忘录的内容全部落到实处。公安部也明确表示，要加强与人民法院的信息共享、互联互通，不断健全惩戒失信被执行人的联动机制，为促进社会公平正义做出努力。

　　浙江等地法院和公安机关在协助查控被执行人方面已经进行了有益的探索。浙江高院与浙江省公安厅在2014年就建立起了公安机关协助人民法院查控失信被执行人的网上布控机制，收效良好。

　　五、关于进一步加强信息化建设，加快建立覆盖全国的网络执行查控体系

　　实践证明，执行信息化既是解决执行工作诸多难题的重要抓手，也是从根本上破解执行难的有效途径。最高人民法院高度重视执行信息化工作，早在几年前我们就提出了“一性两化"的执行工作思路。“一性"就是突出执行的强制性，“两化"即规范化和信息化。要通过加强执行信息化提高执行办案效率、强化执行管理、推进执行公开、促进执行规范。而信息化最重要的方面就是实现执行查控的网络化、自动化。

　　现在，我们已经初步建成了以最高人民法院“总对总"为主体，以地方法院“点对点"为补充的覆盖全国及主要财产形式的网络执行查控体系。可通过查控系统进行网络查询信息的单位包括人民银行、公安部等14家单位以及3500多家银行（其中的2012家银行开通了网络冻结功能），基本实现对所有银行业金融机构的全覆盖。可查询的信息种类目前共有14类18项信息，包括人民银行的开户行信息、银行的存款信息、公安部的车辆信息和出入境证件信息、农业部的渔船信息、交通部的船舶信息、国家工商总局的企业法人基本登记信息和企业的对外投资信息、证监会的证券信息、中银联的银行卡消费记录信息、腾讯的财付通账户存款信息、支付宝的账户财产信息、京东金融平台的财产信息等。此外，交通部船舶的网络查封功能、公安部的车辆查封功能已上线；证券冻结功能已在北京、上海、广东、福建、浙江五省市试点上线。对于尚不具备“总对总"查控条件的不动产信息，通过与国土资源部联合下发《关于推进信息共享和网络执行查询机制建设的意见》，支持和督促各地积极建设不动产“点对点"网络查控系统。

　　下一步，我们将在前期工作的基础上，继续完善执行网络查控系统。一方面是下力气拓宽网络执行查控的范围，有条件实现网络查控的财产（或信息）原则上均可实现网络查控。另一方面是要逐步升级系统功能，在实现网上查询的同时，要在网上控制、划拨等方面取得更大进展。此外，要在深入调研的基础上，改进完善查控系统，加强系统维护，使其更加稳定、准确和友好。

　　六、关于完善信用惩戒机制，进一步拓宽失信被执行人信用惩戒的范围

　　执行难的根源在于社会信用体系的不完善，被执行人失信成本低。因此，要想最终解决执行难，在加强诚信社会建设，健全社会信用体系外，别无他途。这个问题，中共中央十分重视。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度"的要求。去年9月，中央办公厅、国务院办公厅又联合下发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，进一步明确了失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的总体目标、指导思想、基本原则及工作要求。

　　最高人民法院2013年发布《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（法释〔2013〕17号，以下简称《若干规定》），建立了失信被执行人名单制度，通过将失信名单信息推送给铁路、民航、金融机构等有关部门，由其对失信被执行人实施信用惩戒。失信被执行人名单制度自2013年10月1日施行以来，取得了良好的法律效果和社会效果。今年2月底，在总结《若干规定》的实施经验的基础上，通过了《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定〉的决定》，进一步明确了纳入失信名单的实质要件、救济程序，增加规定了纳入失信名单的期限以及案件终结本次执行程序后删除失信名单的规定。

　　失信被执行人名单的建立、发布、维护等是人民法院的主要责任，但其要真正发挥作用，还有赖于整个社会信用体系的完善，有赖于信用建设单位的积极协助与配合。只有将失信名单真正应用到社会经济生活的各个环节，才能真正取得预期的信用惩戒效果。这也正是您所说的要拓宽失信被执行人的惩戒范围。在推动中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》（以下简称《意见》）后，最高人民法院的工作重心就是认真贯彻中央的精神，积极推进《意见》的落实。去年1月，在国家发改委牵头下，中央44家单位于2016年1月20日联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，共推出了八大类55项惩戒措施，涉及招投标、政府采购、银行贷款、金融高管从业等30多个重点领域，其中有些措施已落地实施。比如，在限制失信被执行人担任法定代表人、董事、监事等方面上，全国各级工商、市场监管部门对失信被执行人依法进行法定代表人、董事、监事等任职限制7.11万人次。同时依托国家企业信用信息公示系统以及配套的部门间协同监管平台，国家工商总局会定期将其掌握的企业经营异常名录、严重违法失信企业名单、吊销企业等信息推送给相关部门，实现了企业信用信息的共享。尚未落实的工作方面，我们将继续在国家发改委的牵头组织下，加强与有关部门的沟通对接，推动及时出台贯彻落实《意见》的文件，并协调有关部门尽快研发惩戒系统软件，将失信被执行人名单信息嵌入各自办公平台中，在各自职权范围内对失信被执行人进行惩戒，确保信用惩戒措施落地生根、产生实效。

　　七、关于进一步完善和落实执行指挥系统，提高执行效率，着力解决异地执行阻力大的问题

　　执行指挥中心是执行办案、执行指挥、执行管理、执行考核、决策分析的一体化、数据化、信息化基础性平台，是执行工作统一管理、统一指挥、统一协调实实在在的平台和抓手，是执行工作的信息交换中心、指挥调度中心和决策分析中心。推进执行指挥中心建设是近年来人民法院执行工作的重要任务。这项工作做好了，不仅有利于解决执行难，对于全国法院提高管理水平，促进审判体系和审判能力现代化也会起到重要作用。

　　因为各种原因，您所说的异地执行遭遇梗阻的问题，确实在异地执行工作中存在，且还伴随着暴力抗法等其他风险，当地法院配合不力的现象。执行指挥体系的完善将有助于解决这些问题，一方面，对于委托执行事项，上级法院可以借助执行指挥中心进行有力督导，以往对外地法院委托执行不协助、消极协助、甚至不回应的现象将得到控制；另一方面，对于确有必要的异地执行，上级法院可借助执行指挥中心指挥调动当地法院的办案资源，对执行法院积极予以协助。不能给市场做人工呼吸

　　目前各地指挥中心建设推进很快，基础工作已经基本完成，全国四级法院统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作管理体系基本建立。但是，尚有许多不完备之处，亟待继续完善。我们将积极争取各方支持，继续在系统建设、制度建设、机构建设等三个方面加大工作力度，提高执行指挥中心的实质化运行水平，切实发挥执行指挥中心在人、案管理上的积极作用。

　　八、关于充分发挥刑罚对失信被执行人的制裁和警示作用

　　刑罚在遏制部分被执行人或相关人员逃避执行、抗拒执行、阻碍执行甚至暴力抗法等不良现象，改善执行环境等方面，有着民事制裁手段所没有的优势。最高人民法院非常重视对拒不执行判决、裁定等犯罪行为的打击。2014年11月，我们联合最高人民检察院、公安部组织开展了一场全国范围内的集中打击拒不执行法院判决、裁定等犯罪行为的专项行动。通过专项行动，一大批抗拒执行的行为人被判处了刑罚，有效遏制了各种抗拒和规避执行现象。各地人民法院通过各种新闻平台，开展了广泛深入的系列宣传活动，在全社会形成了惩治抗拒执行违法犯罪行为的强大舆论氛围。此外，各地法院也经常根据自身工作实际定期或不定期地在本地区开展专项打击行动，社会反响良好。

　　2015年，针对实践中被执行人或相关人员规避执行、抗拒执行的手段和方式更趋隐蔽性、多样化的趋势，最高人民法院出台了《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》，对拒不执行判决、裁定罪的追诉程序、适用条件等方面作了进一步细化和完善。特别是明确规定了部分拒不执行判决、裁定罪案件可以按照自诉程序进行追诉。当年8月，全国人大常委会又通过了刑法修正案（九），明确单位可以构成拒不执行判决、裁定罪的主体，更是进一步织密了打击拒不执行判决、裁定犯罪行为的刑事法网。我们将继续依法加大对拒不执行法院判决、裁定犯罪行为的惩治力度，形成打击拒执犯罪的高压态势。

　　九、关于解决法人执行难的问题

　　民事执行的核心是财产执行，查明被执行人的财产状况是强制执行程序的重要环节。在执行法人被执行人时，人去楼空，空壳公司、皮包公司的现象非常普遍，因此强化对法人财产的查控十分必要。您提到的引入审计方法的建议很有针对性，最高人民法院今年2月发布的《关于民事执行中财产调查若干问题的规定》第十七至二十条对此予以明确规定，相信审计这把利剑将对法人规避执行行为产生有力威慑。此外，针对股东抽逃出资、虚假出资、滥用股东权利等导致公司财产不能清偿债务的现象，最高人民法院去年发布的《关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》也作了积极应对，对执行过程中股东的变更、追加问题予以统一规范。

　　另外，我们注意到您针对“生鲜、活物以及成套机械设备等难执行财产"提出了加大执行力度，细化优化执行程序的建议。我们认为，这项建议很切合实践。这类财产有其特殊性，对变现方法等有很高的要求。今后，我们将加强调查研究，适时提出具体指导意见。

　　在各级党委领导、人大监督、政府关心、社会各界推动下，近年来最高人民法院基本解决执行难的工作，尤其是在信息化和规范化建设上，在执行体制改革上，取得了显著直观的成果，但与人民群众的期待仍有差距。我们仍将尽最大所能，采取切实有效的措施，全力推进各项执行工作健康快速发展，为确保在两到三年期限内完成基本解决执行难的目标任务而不懈努力。

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。

　　

2017年9月1日