最高人民法院对十二届全国人大五次会议第1153号建议的答复

您提出的关于提高法院执行率的建议收悉，现答复如下：

　　您在建议中提到的案件执行不能久拖不决，要加强打击力度，提高执行效率，严惩“带帽老赖"等问题都非常具有针对性，这也是最高人民法院着力重点解决的突出问题。

　　一、关于案件执行要规定时间，不能久拖不决的问题

　　关于执行案件的办案期限。最高人民法院制定的司法解释和规范性文件中都明确规定了执行案件的办理期限，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第107条、《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第5条、《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》第1条都规定，被执行人有财产可供执行的案件，一般应当在立案之日起6个月内执结。应当说明的是，执行结案并不完全意味着债权人实现了全部债权。根据《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第14条，执行案件的结案方式包括执行完毕、终结本次执行程序、终结执行、销案、不予执行和驳回申请。具体而言，对于被执行人有履行能力、有财产可供执行的案件，应当在六个月内实际执行完毕，以“执行完毕"方式结案。而对于被执行人完全丧失履行能力，确无财产可供执行的案件，法院只能暂时终结本次执行程序并做结案处理，待发现财产后再恢复执行。

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　　您在建议中所说的执行案件久拖不决问题，实践中可能存在不同情况，有的是个别法院对有财产可供执行的案件没有及时采取执行措施，存在消极执行现象，造成案件久拖不决；也有些案件是确无财产可供执行而以终结本次执行程序方式结案，但法院公开的力度不够，也未及时向当事人充分释明，给当事人乃至社会公众造成了案件久拖不决的印象。

　　消极执行问题是我们当前整治的重点。去年，最高人民法院发布了两批消极执行的反面典型案例83例，对3家存在严重消极执行情形的法院通报批评，推动反消极执行行动向纵深发展。从今年4月6日起，我们在全国法院系统集中开展规范执行行为专项整治行动。其中整治的内容就包括消极执行，重点是拖延立案，拖延查询、查封、扣押、冻结、处置财产，拖延发放兑现执行款物等问题。今年4月6日，最高人民法院发布的《人民法院规范执行行为“十个严禁"》第一项即是“严禁在办理执行案件过程中‘冷硬横推’及消极执行、拖延执行、选择性执行"。“十个严禁"是执行工作的十条“高压线"，人民法院工作人员凡触碰高压线的，将依法依纪严肃追究责任。今年9月份，最高人民法院将对全国各地法院基本解决执行难工作进行专项巡查，消极执行也是此次巡查的重点之一，这次巡查将直面问题，要“动真格"，发现存在消极执行情形的，要通报批评、严肃问责。

　　对于终结本次执行程序的案件，我们要求必须穷尽一切执行措施，必须是真正无财产可供执行的案件，而且采取的所有执行措施都必须向当事人公开，防止“泥牛入海永无消息"。同时，为了避免终结本次执行程序的滥用，最高人民法院去年出台了《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》，对终结本次执行程序的条件做了严格的要求。该规定明确要求在终结本次执行程序前，应当将终结本次执行程序的依据及法律后果等信息告知申请执行人，并听取其意见；要求终结本次执行程序的裁定在互联网公开；规定了当事人、利害关系人认为终结本次执行程序违反法律规定的，可以提出执行异议。此外，我们还建立起终结本次执行程序案件信息库，并通过该信息库统一向社会公布终结本次执行程序案件的相关信息，接受当事人和社会的监督。通过这些举措，使当事人及社会各界对被执行人确无履行能力的情况有了正确的认识，增强了当事人和社会各界对执行工作的理解，避免产生案件久拖不决的印象。经过半年多的运行，全国法院终结本次执行程序案件比例在逐步下降。

　　二、关于加强打击力度，提高执行效率，公平执法的问题

　　近年来，最高人民法院确定了“一性两化"的执行工作思路。“一性"就是突出执行的强制性，“两化"即规范化和信息化。您提到的加强打击力度，正是执行工作强制性的体现；而提高执行效率，必须要改变传统的工作模式，向信息化要效率。

　　在加强打击力度方面，全国法院积极加强与公安机关的合作，借助公安机关的力量积极查找被执行人，对其采取限制出境、罚款、拘留等强制措施，打击拒执犯罪。2016年1月，由国家发改委牵头，最高人民法院、中国人民银行、公安部等44部委联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，备忘录中对公安机关“协助查找下落不明的失信被执行人"，“协助查询反馈失信被执行人身份、护照信息及车辆财产信息"，协助“限制失信被执行人出境"，“协助查封、扣押失信被执行人名下的车辆"，“协助实施限制消费措施"，“打击拒执犯罪"等作了明确要求。目前已经建成公民身份信息、机动车车辆信息、出入境信息的网上查询机制。此外，最高人民法院正在积极在与公安部对接会商，推动制定具体的实施方案或指导意见，争取早日将备忘录的内容全部落到实处。公安部也明确表示，要加强与人民法院的信息共享、互联互通，不断健全惩戒失信被执行人的联动机制，为促进社会公平正义做出努力。2014年11月，最高人民法院还联合最高人民检察院、公安部组织开展了一场全国范围内的集中打击拒不执行法院判决、裁定等犯罪行为的专项行动。通过专项行动，一大批抗拒执行的行为人被判处了刑罚，有效遏制了各种抗拒和规避执行现象。2015年，针对实践中被执行人或相关人员规避执行、抗拒执行的手段和方式更趋隐蔽性、多样化的趋势，最高人民法院出台了《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》，对拒不执行判决、裁定罪的追诉程序、适用条件等方面作了进一步细化和完善。特别是对部分拒不执行判决、裁定罪的案件，引入了自诉程序，有效加大了对拒不执行判决、裁定行为的打击力度。

　　为了提高执行效率，积极依托信息化技术，实现了执行工作模式的重大变革。现在，我们已经建成了以最高人民法院“总对总"为主体，以地方法院“点对点"为补充的覆盖全国及主要财产形式的网络执行查控体系。可通过查控系统进行网络查询信息的单位包括中国人民银行、公安部等13家单位以及3500余家银行（其中的2307家银行开通了网络冻结功能），基本实现对所有银行业金融机构的全覆盖。可查询的信息种类目前共有14类18项信息，包括中国人民银行的开户行信息、银行的存款信息、公安部的车辆信息和出入境证件信息、农业部的渔船信息、交通部的船舶信息、国家工商总局的企业法人基本登记信息和企业的对外投资信息、中国证监会的证券信息、中银联的银行卡消费记录信息、腾讯的财付通账户存款信息、支付宝的账户财产信息、京东金融平台的财产信息等。此外，交通部船舶的网络查封功能、公安部的车辆查封功能已上线；证券冻结功能已在北京、上海、广东、福建、浙江五省市试点上线。对于尚不具备“总对总"查控条件的不动产信息，通过与国土部联合下发《关于推进信息共享和网络执行查询机制建设的意见》，支持和督促各地积极建设不动产“点对点"网络查控系统。网络查控体系的建立完善，极大提高了执行效率，传统模式下一天只能查询4家银行账户，依托网络执行查控体系，执行人员足不出户，轻轻一点鼠标，几分钟后就可以查询到全国3000多家银行的账户，效率提高了上千倍。下一步，我们将在前期工作的基础上，继续完善执行网络查控系统。一方面是下力气拓宽网络执行查控的范围，有条件实现网络查控的财产（或信息）原则上均可实现网络查控。另一方面是要逐步升级系统功能，在实现网上查询的同时，要在网上控制、划拨等方面取得更大进展。此外，要在深入调研的基础上，改进完善查控系统，加强系统维护，使其更加稳定、准确和友好。

　　您提到的公平执法问题，反映到执行工作中，一是要坚决避免选择性执行，二是要平等保护各方当事人利益。关于选择性执行，其后果反映到个案中就是消极执行。如果执行人员在每一起案件中都能积极的履行职责，避免消极执行，自然也不会给当事人及社会公众造成选择性执行的观感。因此，我们一直将选择性执行和消极执行一起进行整治。在当前全国范围内开展的规范执行行为专项整治行动中，选择性执行也是整治的重点，主要针对挑选案件、区别采取执行措施等问题。在今年4月发布的《人民法院规范执行行为“十个严禁"》中，选择性执行也是严禁的内容之一，是我们重点防范与查处的行为，一经查实，将依法依纪严肃追究责任。关于平等保护各方当事人利益的问题，我们在加大执行力度、用足用好各项执行措施的同时，树立公正、善意、文明执行理念，要求执行人员注意执行工作的方式方法，坚持利益权衡，避免权益失衡，注重法律效果与社会效果的统一。

　　三、关于严惩“带帽老赖"的问题

　　您在建议中所提的“带帽老赖"，应该是指一些具有特殊身份的主体。此类特殊主体，本应更加模范地遵守法律，更加主动履行生效法律文书确定的义务，更加自觉维护司法权威。目前，我们依托信息化手段对被执行人的财产进行查控，不区分“带帽老赖"和其他被执行人。对于“带帽老赖"，除了常规的查控措施、执行措施外，我们还建立起特殊惩戒机制。去年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，其中要求限制失信被执行人担任国企高管，已担任相关职务的，按照有关程序依法免去其职务；限制失信被执行人担任事业单位法定代表人、金融机构高管、社会组织负责人；限制招录（聘）失信被执行人为公务员或事业单位工作人员，在职公务员或事业单位工作人员被确定为失信被执行人的，失信情况应作为其评先、评优、晋职晋级的参考；限制失信被执行人子女就读高收费学校；限制失信被执行人购买具有现金价值保险；要求将严格遵守法律、履行生效法律文书确定的义务情况，作为申请加入中国共产党、预备党员转为正式党员以及党员评先、评优、晋职晋级的重要参考。各地党委、政府也相继出台意见，积极构建联合惩戒的长效机制。各地、各单位、各部门已经对一些特殊主体进行了联合惩戒。据我们初步统计，截至今年4月份，将特殊主体纳入失信被执行人名单进行惩戒的包括机关事业单位工作人员4725人，基层人大代表1564人、政协委员559人、党代表269人。其中，因失信而被开除的机关事业单位工作人员31人、撤职的25人、降级的23人，有关资格受到影响的有652人，取消招录或晋升的142人，被罢免的基层代表、委员122人。我们相信，随着联合信用惩戒体系的不断健全，将会对“带帽老赖"的生活、工作等方方面面带来巨大影响。

　　四、关于通过真实执结率接受人民监督问题

　　您在建议中提到的“真实执结率"，应该是指实际执行率，即执行完毕的案件数与执行结案数的比值。今年2月，最高人民法院副院长江必新在全国法院执行工作视频会上对执行工作实效提出了“三升四降"的认定标准，即裁判自动履行率、实际执行率、执行标的到位率明显提升，终本率、异议复议和执行监督改撤率、执行申诉率、执行人员违法违纪率明显下降。中国社科院发布的《人民法院基本解决执行难第三方评估指标体系及说明》中，也将实际执行率作为执行质效考核的一项重要指标。需要特别说明的是，以往重结案率，轻实际执行率、执行标的到位率的现象正在发生重大改变。最高人民法院正在制定单独的执行工作考核指标体系，将通过新的考核体系引导各级法院努力提高实际执行率、执行标的到位率，降低终本率。对于片面追求结案率、弄虚作假、滥用终结本次执行程序的现象，一方面，通过出台《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》，对终结本次执行程序做了严格限制；另一方面，在今年9月份开展全国执行工作专项巡查中，我们将对这些现象进行重点巡查。另外，对于执行工作中的相关数据，我们将早日实现通过四级法院统一的办案平台—执行案件流程信息管理系统向社会公开推送。

法小宝

　　特别需要向您介绍的是，最高人民法院党组和执行局已经明确提出，解决执行难必须注重实效。对于有财产可供执行，有履行能力的案件，必须执行到位；对于被执行人无履行能力不能执行的案件，必须通过公开让人民群众明明白白、清清楚楚。此外，我们还会借助我国的政治优势、制度优势，引入保险理赔、社会资金等对生活困难的申请执行人加大救助力度。“行胜于言"，全国四级法院将会上下同心、积极作为，用实实在在的工作业绩，赢得人民群众的认可，增强人民群众的获得感。

　　真诚期待您能到最高人民法院参观指导工作，通过可以实时监控全国法院执行工作的执行指挥中心，了解全国的执行工作情况，给我们提出更好的意见建议。我们相信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在人大的有力监督下，在社会各界的大力支持下，在全国法院近四万名执行干警的共同努力下，我们一定能够实现“两到三年基本解决执行难"的庄严承诺。

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。

　　

2017年9月12日