最高人民法院对十二届全国人大四次会议第8969号建议的答复

您提出的关于加快推进多元化纠纷解决机制的建议收悉，经商中央政法委，财政部，现答复如下：

　　感谢您关注多元化纠纷解决机制改革，并在深入分析推进多元化纠纷解决机制必要性和紧迫性的基础上，提出了推进多元化纠纷解决机制的建议。该建议对于缓解目前法院面临的“案多人少"困境，让有限的司法资源得到最有效的利用，在更高层次上实现公正与效率的平衡具有重要意义。

　　一、发展多元化纠纷解决机制的重要意义

　　（一）推进国家治理体系和治理能力现代化的要求

　　党的十八届三中全会提出，“要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化"。党的十八届四中全会进一步提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家"的依法治国总目标，要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制"。这是推进多元化纠纷解决机制改革的重要依据。2015年10月13日中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，并于同年12月6日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发（中办发〔2015〕60号）。该《意见》是深化多元化纠纷解决机制改革的总体部署，明确了各部门职责，整合了各方资源，形成齐抓共管、协同治理的多元化纠纷解决格局，是改革国家治理模式的具体体现，标志着矛盾纠纷多元化解机制建设进入一个系统推进的新阶段，也标志着多元化纠纷解决机制成为实现中央战略部署、提升社会治理水平的重大改革举措。

　　（二）社会转型期化解矛盾的需要

　　当前，我国改革进入攻坚期和深水区，国家发展处于社会转型期、利益调整期和矛盾凸显期，各种社会矛盾纠纷频发、易发，且纠纷的主体、性质、形式、过程及社会影响都呈现多元化的特征和趋势。一些重大案件、新类型矛盾纠纷及案件的化解处理方式、裁判标准和审判结果将直接为社会提供导向、为市场建立规则、为法治树立标杆，影响十分重大。涉及民生保障的劳动争议案件，牵涉多个部门的道路交通事故纠纷，对立情绪严重的医患矛盾，纷繁复杂的拆迁补偿争议，涉及群体利益的环境、消费、物业等纠纷，既有的法律和常规的诉讼程序难以应对。通过多元化方式解决经济领域中出现的新型纠纷是我们面临的新挑战。

　　（三）充分利用有限司法资源发挥最大效能的需要

　　司法是维护公平正义的最后一道防线，不是第一道防线，更不应该成为唯一的防线。司法资源紧缺是所有法治国家面临的共同问题。任何社会都不可能通过不断增加司法的供给量，来满足社会无限增长的解纷需求。司法资源与能力无法满足纠纷解决和社会治理实际需要的背景下，人民法院需要重新审视司法职能定位，让诉讼外的调解、仲裁、行政裁决、和解等解纷方式成为当事人的多元选择，努力以较小的司法成本取得较好的法律效果，以保障社会与法治的可持续发展，在更高层次上促进公正和效率的平衡。

　　二、多元化纠纷解决机制建设的下一步规划

　　（一）加快推进多元化纠纷解决机制立法^{我反正不洗碗，我可以做饭}

　　您关于加强立法的建议非常重要。推动多元化纠纷解决机制立法进程，构建系统、科学的多元化纠纷解决体系，是人民法院“四五改革纲要"的重要改革任务。最高人民法院积极推动条件成熟的地方着手本地多元化纠纷解决机制的综合性立法和单项立法进程。去年4月1日，厦门市人大常委会审议通过了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，山东、四川、黑龙江等地也已经启动了省级立法程序。最高人民法院在条件成熟时将向全国人大常委会提出有关多元化纠纷解决机制建设的综合立法建议。

　　6月29日，《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》）和《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《规定》）正式发布。《意见》是今后一个时期指导全国法院开展多元化纠纷解决机制改革的纲领性文件，《规定》以司法解释的形式，对人民法院特邀调解制度进行了系统规范。《意见》规定了探索调解前置程序，“有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。"您提出的创新法定前置调解、专门化非诉程序、调解法庭等制度设计的建议非常好。针对调解前置程序，最高人民法院在《意见》实施一段时间后，将对探索实践进行调研、论证、总结，适时向全国人大常委会提出“调解前置程序"的立法修改建议。

　　（二）加强统筹协调、整合资源形成有机衔接、相互协调的解纷合力

　　您在建议中提到，“充分争取党委、政府的领导和支持，发挥政法综治部门的统筹协调作用，整合社会力量，优化资源配置，努力形成相互协调、有机衔接的解纠合力。"《意见》把“坚持党政主导、综治协调、多元共治，构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局"作为进一步深化多元化纠纷解决机制改革的基本原则。一是要求各地法院要积极争取党委政府的领导和支持，发挥党委政府在明确改革方向、整合解纷资源、提高解纷实效等方面的核心领导作用。二是整合各种纠纷解决资源，完善与综治组织、行政机关、人民调解组织、商事调解组织和行业调解组织等的对接，将工会、妇联、共青团、法学会等组织，以及人大代表、政协委员、专家学者、律师、专业技术人员等也纳入多元解纷队伍，共同打造多元化纠纷解决的合力。三是探索推行职业调解服务的市场化运行方式，鼓励专业性调解组织提供有偿服务。四是加大财政部门的经费投入，建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制。五是配合有关部门，探索建立统一的调解员资质认证、调解职业准入、调解员职业化培训等制度，提高调解员的职业标准和综合素质能力。

　　（三）关于加强诉调对接平台建设和窗口建设

　　关于“加强诉调对接平台建设和窗口建设"的建议。人民法院高度重视诉调对接平台建设。《意见》要求“各级人民法院要将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台"。目前，截至2016年5月，全国法院设置专门的诉调对接中心的有467家。根据《意见》要求，人民法院逐步实现诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变，吸纳人民调解组织、行政机关、行业调解组织、商事调解组织等加入法院特邀调解组织名册，吸纳人大代表、政协委员、专家学者、律师、退休法官等加入特邀调解员名册，汇聚社会各界力量，形成多元化解矛盾纠纷的聚集地，达到“规模化、系统化、常态化"的标准。

　　关于在保险、知识产权、票据证券、涉外商事等专业领域的纠纷建立“专家调解员制度"的建议。《意见》对此已经作出了行业调解制度、专业化调解制度等设计。

　　关于“纠纷解决网络数据一体化平台"的建议。我们下一步将按照《意见》的要求，建立在线调解、在线立案、在线司法确认等为一体的信息平台，实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能，为当事人提供“快车道"的纠纷解决途径。

　　（四）关于加强诉调对接机制建设

　　人民法院致力于建设形式多样、运行规范的诉调对接机制。在立案登记制改革的背景下，各级人民法院严格落实民事诉讼法规定的“先行调解"制度，按照“纠纷解决的分层递进"观念，建立委派调解、委托调解机制，探索调解前置程序改革，畅通案件分流渠道。适合调解的纠纷尽量在立案登记前引导当事人选择调解或者由法院委派特邀调解组织或者特邀调解员先行调解；立案登记后，法院通过诉讼引导对案件进行分流，适宜调解的案件通过委托特邀调解组织或者特邀调解员进行调解，或者交由法院专职调解员进行调解；对不适宜调解而进入诉讼的案件，通过繁简分流、小额速裁、督促程序等方式快速化解；经上述程序仍未解决的纠纷，再进入审判程序。老婆觉得我剪头发浪费钱

　　关于“扩大司法确认案件范围"的建议，的确是当前司法确认制度中一个重要问题。由于人民调解法、民事诉讼法只规定了对人民调解协议申请司法确认，其他调解组织作出的调解协议能否向法院申请司法确认，尚无法律规定。实践中，其他调解组织为了获得司法保障，通常有两种做法。一种做法是，其他调解组织被迫借用“人民调解组织"的名义制作协议，然后申请司法确认。另一种做法是，其他调解组织调解达成协议后，又向法院登记立案，转化为法院调解书。这两种做法都是在现有法律规定下所采取的迫不得己的做法。这既损害法律的权威，也不利于其他依法成立的调解组织的发展。2015年12月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化街机制的意见》规定：经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以申请有管辖权的法院确认其效力。为了落实中央改革精神，促进调解组织健康有序发展，最高人民法院拟在调研基础上向全国人大法工委提出修改《民事诉讼法》的建议或者请求全国人大法工委对《民事诉讼法》第122条作出法律解释的建议，以期推动我国司法确认制度的完善和发展。

　　

感谢您人民法院工作的关心和支持。

　　

2016年8月30日