最高人民法院对十二届全国人大四次会议第8672号建议的答复

您提出的关于加快制定矛盾纠纷多元化解机制促进法的建议收悉。现答复如下：

　　感谢您关注多元化纠纷解决机制改革，并在分析加快推进矛盾纠纷多元化解机制立法的必要性基础上，经过深入调研，提出了具体、可操作的立法方案。从立法层面推进多元化纠纷解决机制改革，对于缓解目前法院面临的“案多人少"困境，让有限的司法资源得到最有效的利用，在更高层次上实现公正与效率的平衡，都具有重要意义。

　　一、发展多元化纠纷解决机制的重要意义

　　（一）推进国家治理体系和治理能力现代化的要求

　　党的十八届三中全会提出，“要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化"。十八届四中全会进一步提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家"的依法治国总目标，要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制"。这是中国多元化纠纷解决机制改革的一座里程碑。2015年10月13日中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，并于同年12月6日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发（中办发〔2015〕60号）。该《意见》是深化多元化纠纷解决机制改革的总体部署，明确了各部门职责，整合了各方资源，形成齐抓共管、协同治理的多元化纠纷解决格局，是改革国家治理模式的具体体现，标志着矛盾纠纷多元化解机制建设进入一个系统推进的新阶段，也标志着多元化纠纷解决机制成为实现中央战略部署、提升社会治理水平的重大改革举措。

　　（二）经济新常态社会转型期化解矛盾的需要

　　当前，我国改革进入攻坚期和深水区，国家发展处于社会转型期、利益调整期和矛盾凸显期，各种社会矛盾纠纷频发、易发，且纠纷的主体、性质、形式、过程及社会影响都呈现多元化的特征和趋势。一些重大案件、新类型矛盾纠纷及案件的化解处理方式、裁判标准和审判结果将直接为社会提供导向、为市场建立规则、为法治树立标杆，影响十分重大。涉及民生保障的劳动争议案件，牵涉多个部门的道路交通事故纠纷，对立情绪严重的医患矛盾，纷繁复杂的拆迁补偿争议，涉及群体利益的环境、消费、物业等纠纷，既有的法律和常规的诉讼程序难以应对。通过多元化方式解决经济领域中出现的新型纠纷是我们面临的新挑战。

　　（三）充分利用有限司法资源发挥最大效能的需要

　　司法是维护公平正义的最后一道防线，不是第一道防线，更不应该成为唯一的防线。司法资源紧缺是所有法治国家面临的共同问题。任何社会都不可能通过无限增加司法的供给量来满足社会无限增长的解纷需求。司法资源与能力无法满足纠纷解决和社会治理实际需要的背景下，人民法院应当重新审视司法职能定位，让诉讼外的调解、仲裁、行政裁决、和解等解纷方式为当事人提供更加多元的选择，努力以较小的司法成本取得较好的法律效果，以保障社会与法治的可持续发展，在更高层次上促进公正和效率的平衡。

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　　二、多元化纠纷解决机制建设的下一步规划

　　（一）加快推进多元化纠纷解决机制立法

　　您关于加强立法的建议非常重要。推动多元化纠纷解决机制立法进程，构建系统、科学的多元化纠纷解决体系，是明确写入人民法院“四五改革纲要"的重要改革任务。2016年6月29日，《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（简称《意见》）正式发布。《意见》作为今后一个时期指导全国法院开展多元化纠纷解决机制改革的纲领性文件，对推动立法作出了规定，要求“人民法院及时总结各地多元化纠纷解决机制改革的成功经验，积极支持本辖区因地制宜出台相关地方性法规、地方政府规章，从而推动国家层面相关法律的立法进程，将改革实践成果制度化、法律化，促进多元化纠纷解决机制改革在法治轨道上健康发展"。

　　一是积极推动地方立法。最高人民法院积极推动条件成熟的地方着手本地多元化纠纷解决机制的综合性立法和单项立法进程。2015年4月1日，厦门市人大常委会审议通过了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，成为全国第一部与多元化纠纷解决机制相关的地方法规。2016年7月22日，山东省人大常委会审议通过《山东省多元化解纷促进条例》，成为首部省级多元地方立法。四川、黑龙江等地也已经启动了省级立法程序。

　　二是适时推动全国立法。正如您在建议中提到的，“在建立多元化解机制过程中有众多问题是地方性法规不能解决的，需要全国人大进行立法"，随着各地探索多元化纠纷解决机制建设不断取得新进展、新成果，以立法来巩固改革成果，完善相关机制，促进我国多元纠纷解决机制不断发展成为必然选择，尤其是在各地先行先试，探索地方立法的实践经验基础上，推动国家层面相关法律立法进程的条件逐步成熟。您深入调研、精心提出的《矛盾纠纷多元化解机制促进法（建议稿）》，对于我们下一步推动全国立法工作具有很强的借鉴意义。我们将认真研读，在充分调研论证的基础上，适时向全国人大常委会提出有关多元化纠纷解决机制建设的综合立法建议。

　　（二）加强统筹协调、整合资源，形成有机衔接、相互协调的解纷合力

　　您在建议中提出，“依靠党政主导最大程度地动员纠纷解决的社会资源，加强非诉纠纷解决的体系建设，增强社会自治能力；要明确人民法院在多元化纠纷解决机制推进工作中的定位，法院要发挥优势参与培育社会解纷力量。"《意见》把“坚持党政主导、综治协调、多元共治，构建各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局"和“坚持司法引导、诉调对接、社会协同，形成社会多层次多领域齐抓共管的解纷合力"作为进一步深化多元化纠纷解决机制改革的基本原则。一是强调始终坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。要求各地法院积极争取党委政府的领导和支持，发挥党委政府在明确改革方向、整合解纷资源、提高解纷实效等方面的作用。二是强调充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用。要求法院建立功能强大、资源充足的诉调平台，引导当事人选择适当的方式化解纠纷，建立形式多样、运行规范的诉调对接机制，指导其他纠纷解决机制发挥有效作用。

　　（三）关于加强诉调对接机制建设

　　您在建议中提出，“完善诉与非诉的联结关系,实现诉讼与非诉讼解决纠纷机制的有效衔接"“探索实行简单民事案件先行调解和委托调解制度"。人民法院致力于建设形式多样、运行规范的诉调对接机制。在立案登记制改革的背景下，各级人民法院严格落实民事诉讼法规定的“先行调解"制度，按照“纠纷解决的分层递进"观念，建立委派调解、委托调解机制，探索调解前置程序改革，畅通案件分流渠道。适合调解的纠纷尽量在立案登记前引导当事人选择调解或者由法院委派特邀调解组织或者特邀调解员先行调解；立案登记后，法院通过诉讼引导对案件进行分流，适宜调解的案件通过委托特邀调解组织或者特邀调解员进行调解，或者交由法院专职调解员进行调解；对不适宜调解而进入诉讼的案件，通过繁简分流、小额速裁、督促程序等方式快速化解；经上述程序仍未解决的纠纷，再进入审判程序。这些做法，避免了久调不决、影响当事人诉讼权利；与您所建议的“要坚持‘调解优先、调判结合’的民事司法原则"正相吻合。

　　（四）关于加强诉调对接平台建设和窗口建设

　　您关于“构建平台确保纠纷高效便利解决，依法确认非诉纠纷解决效力"的建议。人民法院高度重视诉调对接平台建设。《意见》要求“各级人民法院要将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台"。目前，截至2016年5月，全国法院设置专门的诉调对接中心的有467家。根据《意见》要求，人民法院逐步实现诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变，吸纳人民调解组织、行政机关、行业调解组织、商事调解组织等加入法院特邀调解组织名册，吸纳人大代表、政协委员、专家学者、律师、退休法官等加入特邀调解员名册，汇聚社会各界力量，形成多元化解矛盾纠纷的聚集地，达到“规模化、系统化、常态化"的标准。

　　另外，您提出的“建立申请执行各种调解协议或裁决的审查机制"的建议也非常重要。2015年12月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》规定：经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以申请有管辖权的法院确认其效力。为了落实中央改革精神，促进调解组织健康有序发展，最高人民法院拟在调研基础上向全国人大法工委提出修改《民事诉讼法离婚不离婚是人家自己的事》的建议或者请求全国人大法工委对《民事诉讼法》第122条作出法律解释的建议，以期推动我国司法确认制度的完善和发展。目前，《意见》对“以金钱或者有价证券给付为内容的和解协议、调解协议，债权人依据民事诉讼法及其司法解释的规定，向有管辖权的基层人民法院申请支付令的"作出了规定，要求“人民法院应当依法发出支付令。债务人未在法定期限内提出书面异议且逾期不履行支付令的，人民法院可以强制执行"。对于其他类型调解协议、和解协议的执行问题，有待进一步研究。

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。

　　

2016年8月5日