最高人民法院对十二届全国人大四次会议第8238号建议的答复

您提出的关于最高法院有关国家赔偿的不当规定应予完善的建议收悉，现答复如下：

　　《国家赔偿法》自1995年1月1日起施行以来，全国各级人民法院忠实履行职责，依法审理了一大批赔偿案件，切实维护了公民、法人和其他组织的合法权益。同时，为保证《国家赔偿法》的正确实施和赔偿工作的顺利开展，我院还制定出台了一系列司法解释、规范性文件和个案批复答复。2010年4月29日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国国家赔偿法>的决定》，自2010年12月1日起施行。为了解决修改前后《国家赔偿法》的衔接与适用问题，我院在大量调研的基础上着手起草了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释（一）》（以下简称《解释（一）》。在起草过程中，我院对外征求了全国人大常委会法工委、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部、财政部、国务院法制办等有关部门及部分专家学者和律师代表意见；对内征求了本院各审判业务庭室、部分特邀咨询员和特约监督员，各高级人民法院以及部门中级人民法院的意见。经反复研究，多次修改，最终由我院审判委员会第1511次会议讨论通过，自2011年3月18日起施行。

　　关于各位代表建议中提出的《解释（一）》第八条的规定。制定第八条的目的是解决修改后的国家赔偿法取消确认前置环节后民事、行政诉讼中司法赔偿案件的提起问题。修改后的《国家赔偿法》第三十八条谨防骗子（修改前的1994年《国家赔偿法》第三十一条）规定：“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。"修改前的国家赔偿法规定，申请赔偿应首先经过依法确认。因此发生民事、行政诉讼中采取的强制措施、保全措施违法或者执行错误的，应先确认违法，然后再申请赔偿，由确认和赔偿两个案件进行审理。2010年《国家赔偿法》修改，取消了确认前置程序，但民事、行政诉讼中司法赔偿案件违法赔偿的基本原理并未改变，申请国家赔偿仍然需要满足一定的前提条件。《解释（一）》第八条对此问题作出了规定：“赔偿请求人认为人民法院有修正的国家赔偿法第三十八条规定情形的，应当在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出赔偿请求，但人民法院已依法撤销对妨害诉讼采取的强制措施的情形除外。"这样规定的原因在于：第一，根据民事诉讼法及相关司法解释的规定，在民事诉讼及执行程序中，均有对保全或执行措施予以救济的相关规定。《民事诉讼法》第一百零八条规定：“当事人对保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。"该法第二百二十五条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。"此外，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》还有执行监督的规定。第二，民事、行政诉讼和执行程序中的司法赔偿，一般以穷尽其他救济途径为责任发生的前提。第三，民事、行政诉讼和执行程序中的司法赔偿案件，与原诉讼和执行程序中各方当事人争议的问题及人民法院的职权行为密切相关。对原诉讼案件、执行案件做全方位了解，是审理赔偿案件的基础。通常，只有原诉讼或执行程序终结后，才能判断人民法院先前采取的职权行为是否违法，是否造成了损害及应否承担赔偿责任。第四，如果诉讼或执行程序未终结即申请国家赔偿，则会造成诉讼或执行程序与国家赔偿程序并存的情况，国家赔偿也无法进行终局性审查。

　　《民事诉讼法》第二百五十七条规定：“有下列情形之一的，人民法院裁定终结执行：（一）申请人撤销申请的；（二）据以执行的法律文书被撤销的；（三）作为被执行人的公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承担人的；（四）追索赡养费、扶养费、抚育费案件的权利人死亡的；（五）作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的；（六）人民法院认为应当终结执行的其他情形。"《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百六十六条规定：“申请执行人与被执行人达成和解协议后请求中止执行或者撤回执行申请的，人民法院可以裁定中止执行或者终结执行。"《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第105条规定：“在执行中，被执行人被人民法院裁定宣告破产的，执行法院应当依照民事诉讼法第二百三十五条（现行《民事诉讼法》第二百五十七条）第六项的规定，裁定终结执行。"执行案件严格依照以上的法律规定终结执行是法律意义上的诉讼程序终结，很多案件是以生效法律文书确定的内容全部执行完毕而结案，执行程序结束,同时也存在不少本次裁定终结的情形。各位代表在建议中提出，如被执行人确无财产可供执行，即使未作出终结执行的裁定，也应当受理其国家赔偿申请。正如建议中指出的，实践中的情况比较复杂。司法实践中，各地法院的做法也存在较大差异。比如，被执行人确无财产可供执行，但尚不满足裁定终结执行的条件，这种情形下当事人是否可以申请国家赔偿。此外，执行赔偿的提起还涉及诉讼法和执行方面司法解释的相关规定。目前，对于《解释（一）》第八条何谓“执行程序终结"存在不同看法。有的认为，只有裁定终结执行的才能申请赔偿，裁定终结本次执行和中止执行的都不能申请赔偿；有的认为，裁定终结执行和终结本次执行的可以申请赔偿，中止执行的一般不能申请赔偿；有的认为，中止执行后已不具备恢复执行条件，损害结果已经发生，且无法通过其他救济途径获得补救的，可视为执行程序实际终结；有的认为，只有经过执行异议、复议和执行监督程序的案件，才能认定为执行程序终结；还有的认为，即使执行程序未终结，只要执行行为已被确认违法，且损害结果已经发生的，就可以申请赔偿。目前，以上认识尚未统一，也未有司法解释进行规范，裁定本次执行终结暂时未列入进入国家赔偿程序的范畴。但是，我们认为长期不终结执行案件确实不利于当事人及时行使自己的权利，今后应该对此问题专门研究解决。

　　我们认为，您建议提出的问题具有很高的理论价值和极强的现实意义，充分体现了您对人民群众利益的关切和对国家赔偿工作的关心。关于因人民法院执行行为提起国家赔偿的条件问题，涉及到不同的部门法规定和相关业务庭室的工作衔接，问题涵盖面宽且非常复杂，需要统筹协调和深入研究，解决起来可能过程较长。我院将把此问题列为重点调研范畴，尽快组织相关部门进一步收集情况、归纳问题、认真研究，提出解决方法和措施，不断提高工作水平，维护人民群众的合法权益。中小学减的负已经加到家长身上了

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。

2016年9月18日