最高人民法院对十二届全国人大五次会议第4257号建议的答复

您提出的关于制定《多元纠纷解决机制促进法》的建议收悉，经商全国人大内司委，现答复如下：

　　您在建议中指出：“我国的多元化纠纷解决机制充分体现‘国家主导、司法引领、社会参与、多元并举、法治保障’中国特色的现代纠纷解决方式，植根中国土壤、符合中国国情，在有效解决社会矛盾纠纷中体现出中国特色社会主义制度的优越性，在实践中发挥了巨大的威力。目前，我国多元化纠纷解决机制的基本框架虽然已经搭建，但是，还存在各种纠纷解决途径发展不平衡、功能划分不够清晰、规范标准不够严谨、各种解纷机制之间的关系不够协调等问题。"您在建议中分析和论证了推进多元化纠纷解决机制立法的必要性和可行性，同时提出“制定《多元纠纷解决机制促进法》条件已具备，时机已成熟，立法正当其时，并建议全国人大常委会予以考虑，列入立法计划"的建议。

　　一、明确制定《多元化纠纷解决机制促进法》的必要性和紧迫感

　　党的十八大和十八届三中、四中全会提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家"的总目标，对推进多元化纠纷解决机制改革作出重要部署。这是全面推进依法治国、提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理的重大改革举措，在中国多元化纠纷解决机制改革进程中具有里程碑意义。从立法层面推进多元化纠纷解决机制改革，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，缓解目前法院面临的“案多人少"困境，使有限的司法资源得到最有效利用，在更高层次上实现公正与效率的平衡具有重要意义。当前，多元化纠纷解决机制在实践中发挥了强大的社会治理功能和巨大的社会治理价值，从立法上把相关改革成果巩固和规范下来刻不容缓。

　　（一）国家治理体系建设的时代需求。国家治理和社会治理是通过多种多样治理方式来实现的，包括政治、德治、法治、自治、综治等各种渠道。这些治理方式各取其长，形成我国国家治理和社会治理体系。改革开放以来，我国的经济社会结构和体制发生深刻变化，转型期社会利益纷争的急剧增加，各种复杂新型的社会矛盾不断涌现，司法资源紧缺和人民群众纠纷解决需求之间的矛盾日益突出，建立具有中国特色的多元化纠纷解决机制，已经成为国家治理体系建设的应然选择和时代需要。2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，并于同年12月6日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发。该意见是中央从顶层设计对多元化纠纷解决机制建设进行的战略安排，为深化多元化纠纷解决机制改革指明了方向。

　　（二）深化司法改革的实践需要。最高人民法院一直高度重视多元化纠纷解决机制改革。近年来，各地积极探索、大胆实践，取得了成功经验。比如，党政主导司法推进的“眉山经验"，综治一体化平台的“农情乡解田林模式"，网格化层次化调解的“马鞍山实践"，和合智解的“成都模式"，互联网+在线平台的“西湖模式"，国际化市场化的“前海模式"等，都有各自的优势与特点。最高人民法院积极贯彻落实四中全会决定和中央文件精神，于2016年6月28日发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》《人民法院特邀调解规定》（以下简称《意见》和《规定》），对人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革作出了部署。2017年2月16日，最高人民法院在安徽马鞍山召开了“全国法院深入推进多元化纠纷解决机制改革暨示范法院经验交流会"，总结全国法院尤其是示范法院的经验做法，对下一步推进多元化纠纷解决机制改革提出具体要求。

　　（三）解决社会矛盾纠纷的客观需要。在经济快速发展、社会深刻转型的情形下，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的变革，导致有些矛盾纠纷跨地区、跨行业、跨部门，突发性强，发现和控制难度大。社会矛盾呈现出类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点。许多利益调整引发的矛盾纠纷，需要综合运用法律、行政、经济的方法来调控，需要运用调解、仲裁、和解、谈判、中立评估、裁决等多元化纠纷解决方式来化解。诉讼案件逐年增多，传统诉讼方式无法快速解决。全国法院2015年审结各类案件1671.4万件，2016年审结1977.2万件，各地人案矛盾和涉诉信访困境日趋突出，司法资源与司法能力无法满足纠纷解决和社会治理实践需要。所以，必须大力推行多元化纠纷解决机制改革，整合全社会的纠纷解决资源，使矛盾和纠纷得到妥善处置，实现法律效果、政治效果、社会效果的统一。北京大学互联网法律中心

　　（四）域外立法和地方实践提供了借鉴和参考。在全球替代性纠纷解决方式（ADR）的发展大潮中，许多国家采用立法推进模式建构多元化纠纷解决机制。如，美国的《统一调解法》，日本的《调停法》《ADR促进法》，欧盟2012年制定的《庭外纠纷解决机制的指令》和《线上网络贸易纠纷解决机制条例》要求2015年前转换为各成员国国内法。当代ADR的发展也深刻影响着我国司法体制改革，推动着多元化纠纷解决机制建设的发展。纠纷解决机制的多元化、法律化、社会化、专业化、市场化和产业化等特征，决定了多元化纠纷解决机制的立法建构更适合是从实践中总结经验，将改革成果制度化和法律化。最高人民法院要求各级人民法院及时总结各地多元化纠纷解决机制改革的成功经验，积极支持本辖区因地制宜出台相关地方性法规、地方政府规章，从而推动国家层面相关法律的立法进程，将改革实践成果制度化、法律化，厘清实践中的具体做法、经验以及从中总结出规律性的问题，并以此形成可复制、可推广的机制建设和制度体系，促进多元化纠纷解决机制改革在法治轨道上健康发展。2015年4月1日，厦门市人大常委会审议通过了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，成为全国第一部多元化纠纷解决机制的地方法规。2016年7月22日，山东省人大常委会审议通过《山东省多元化解纠纷促进条例》，成为第一部省级层面多元地方立法。目前，四川、黑龙江、安徽、福建等省也在不断协调推进地方立法工作。安徽省在今年省人代会上将多元化解纠纷促进条例的代表议案列为一号议案。各地纷纷出台地方条例，为多元化纠纷解决机制的全国立法做了准备工作。

　　二、明确《多元化纠纷解决机制促进法》的基本框架和总体思路

　　《多元化纠纷解决机制促进法》涉及的法律领域广泛、法律关系复杂、法律关系主体多元，如何在坚持依法立法、科学立法、民主立法的原则下确定该法的基本框架、总体思路和重点要解决的问题是立法的关键。一是明确立法的基本思路。坚持法制统一，严格遵循三大诉讼法和《人民调解法》《行政复议法》《仲裁法》等有关法律、行政法规规定，确保纠纷化解职能分工、纠纷化解途径、程序衔接、组织建设、保障措施、责任追究等与已有法律不抵触。二是坚持以民为本、立法为民理念。立法要着眼于满足人民群众多元解纷需求，强化各纠纷化解主体和参与主体的纠纷化解途径告知义务，为当事人解决纠纷提供路径指引。三是坚持问题导向。首先要明确为什么要制定《多元化纠纷解决机制促进法》，紧紧围绕影响和制约多元化解工作的突出问题来设计，力求解决实际工作中迫切需要解决的问题，增强法律的针对性和可操作性。四是坚持改革创新。立法要充分体现中央有关矛盾纠纷多元化解机制改革的顶层设计和最新精神，吸收全国推进改革的最新成果，充分借鉴和吸收国内外理论研究和实践探索的有益成果，对当前急需而现行法律法规尚不明确、不具体的问题予以补充、细化，力求体现前瞻性和创新性，发挥立法的引领推动作用，实现立法决策与改革决策的有机衔接。

　　三、明确《多元化纠纷解决机制促进法》的重点内容和着力解决的突出问题

　　多元化纠纷解决机制由和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁等非诉讼程序和诉讼程序共同构成。诉讼和仲裁、人民调解已经有专门立法。《多元化纠纷解决机制促进法》的立法体例应当是促进法的体例，注重从工作层面对非诉讼纠纷化解方式以及程序衔接等方面进行规范，注重从立法层面解决目前纠纷解决机制存在的突出问题。

　　一是更新纠纷解决理念，鼓励和解调解。强调和解调解优先原则，尊重当事人意思自治，将纠纷解决方式的最终选择权交给当事人，发挥社会自我调节作用，改变当前社会上“有纠纷找法院"的惯性思维，明确纠纷多元化解机制改革指向。二是明晰纠纷解决主体的责任，构建纠纷解决体系。厘清各主体在纠纷多元化解工作中的职能定位，明确纠纷解决主体的告知义务和纠纷解决参与人的权利义务，为当事人理性选择提供方向指引，解决当前各职能部门角色错位、职责交叉甚至相互推诿扯皮的问题，建立“党委领导、政府主导、综治协调、司法引领、社会共治、法治保障"的纠纷解决新体系，更好地发挥各有关职能部门和纠纷化解主体的职能作用。三是加强程序衔接，畅通纠纷解决渠道。建立纠纷解决机制的平台建设，包括实体平台和网络在线平台；明确各类纠纷解决途径和方式，以及各种纠纷化解方式之间的程序转换和衔接配合，强化各纠纷解决方式的效力衔接等。重点解决当前纠纷化解主体各自为政、彼此孤立、纠纷解决单一化和绝对化等问题。四是拓展非诉讼纠纷方式，创新在线纠纷解决方式。鼓励引导和解调解，继续挖掘人民调解化解基层矛盾的潜力，大力支持仲裁发展，发挥行政机关处理行政纠纷的作用，发展行业调解和商事调解机制，充分调动公证机构、律师协会、专家学者、社会团体等力量，创新公证调解、律师调解、专家调解、中立评估等新机制。运用信息技术发展互联网+解纷机制，建立矛盾纠纷多元化解一体化网络平台，进一步提高纠纷化解的效率。五是完善保障机制，推进深层次发展。目前，多元化纠纷解决机制存在配套保障机制不健全、经费保障不到位等问题。为此，必须健全纠纷解决机制的组织建设、人才建设、经费建设等保障机制。建立纠纷解决人员的培养和培训机制，建立以政府财政支持为核心、社会购买服务和市场化运营为辅助多措并举的经费保障制度，探索诉讼费制度改革的路径，建立纠纷解决机制的评价保障体系等。同时，加强法制宣传教育，在全社会营造和谐共赢发展的良好舆论环境。六是强化责任落实，加大监督考核力度，建立责任追究制度，加强职业道德建设，共同完善调解员职业水平评价体系，确保法律落实到位。

　　对您的建议，全国人大内司委表示，目前社会纠纷的化解有多种渠道，包括诉讼或非诉讼的不同方式，调解、和解等多种方式。全国人大常委会重视社会纠纷化解的法律制度建设，相继制定了诉讼法、人民调解法、仲裁法、劳动争议调解仲裁法、村（居）民委员会组织法等法律，一部法律难以解决不同性质、不同层面、不同阶段的问题。全国人大将依法履行好宪法和法律赋予职责，加强对法律实施情况的监督检查，促进和谐社会建设。

　　针对您提出制定《多元化纠纷解决机制促进法》的立法建议，我们将在充分调研论证的基础上，充分掌握目前地方立法的状况，在适当时机向全国人大内司委进行汇报，阐述我国制定统一的《多元化纠纷解决机制促进法》的必要性和可行性，尽快将多元化纠纷解决机制纳入法治化、制度化和程序化轨道运行，进一步完善中国特色的社会主义法律体系和法治体系。

　　感谢您对人民法院工作的关心和支持。^{小词儿都挺能整}

2017年8月23日